遏制隐性债务出新招 多地相继探索穿透式监管

尽管中央三令五申严禁地方政府变相举债融资形成隐性债务，但近些年仍有一些地方通过更加隐蔽、多样的方式变相举债以规避监管，引起监管层警觉。

为提高地方政府债务监管强度，遏制隐性债务增长，地方相继探索将穿透式监管贯穿于地方政府债务监督全过程。

党中央、国务院有关文件和财政部相关文件也明确提出对地方政府债务监督要“实行穿透式监管”。

比如，今年财政部印发的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，在提及国有金融企业加强资本金审查和资产管理业务等方面，均提出使用“穿透原则”，以防止为地方政府变相融资增加债务。

近日，财政部湖南专员办党组书记、监察专员肖翔撰写《把穿透式监管贯穿于地方政府债务监督全过程》一文称，可以通过穿透式监管贯穿于地方政府债务监督全过程来强化监管，防范隐性债务风险。这意味地方也在探索将穿透式监管应用到地方政府债务监管中。

穿透式监管的目的在于刺穿表象发现背后真相，再根据真实关系及其实质内容，确定应当适用的法律并实施有效监管。对地方政府债务实施穿透式监管，就是穿透繁杂的各类举债主体、举债渠道、产品形式，掌握政府举债的实质和实际影响。

如何对地方政府债务进行穿透式监管？

肖翔认为，理论上可以对地方政府上马项目决策、融资、资金使用、偿还、追责全环节实行穿透式监管。而实际应用中，更多的可能是越过中间环节，直接聚焦项目与融资决策、资金最终用途和实际还款资金来源，判定地方政府是否仍在违法违规新增地方政府隐性债务。

比如，为了从源头抑制地方政府过渡举债搞建设、谋政绩的冲动，在地方政府项目决策环节，穿透式监管重点核查新上马政府建设投资项目是否充分开展财政承受能力评估论证，是否存在形象工程、政绩工程；项目投资概算及概算调整是否制定资金平衡方案，是否严格评估项目现金流和收益情况，依法合规落实各项资金来源和偿债责任，明确资金来源和制定融资平衡方案；涉及财政资金安排的项目是否明确分年度财政资金安排，依法纳入预算管理；涉及举债融资的重大项目，是否按规定报同级人大及其常委会审查批准。融资方面重点核查地方政府是否存在通过下达融资计划与重点项目建设计划、年度绩效考核、会议纪要、领导批示等形式要求或决定企业为政府融资的情形。

肖翔认为，目前穿透式监管尚未形成系统的理论和操作框架，监管实践中仍处于摸索阶段。建议加强监管协同，建立联合监管机制；夯实监管基础，建立综合统计和监测系统；控制监管成本，合理确定穿透层级和监管对象。

文章称，过度的穿透监管反而会降低监管效率。重点应对存在较大隐性风险，或者创新性的模式开展穿透监管，及早识别地方政府违法违规举债新苗头、新趋势。