中央发文约束国企资产负债，坚决防止“大而不能倒”

加强国有企业资产负债约束是推动国有企业降杠杆、防范化解国有企业债务风险的重要举措。

13日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》（下称《意见》）全文正式对外发布。

《意见》明确，要通过建立和完善国有企业资产负债约束机制，推动国有企业平均资产负债率到2020年年末比2017年年末降低2个百分点左右，之后国有企业资产负债率基本保持在同行业同规模企业的平均水平。

全覆盖与分类管理相结合

中国企业研究院首席研究员李锦对第一财经表示，目前国企杠杆率较高的核心问题在于“坏杠杆”太多。高杠杆体现在高负债率上，高杠杆控制不好，很容易引发系统性金融风险。因此，破解国有企业高杠杆困境，约束国有企业资产负债，成为当前一项重要工作，这也是促进经济高质量发展、防范化解重大风险的必然要求。

李锦表示，长期以来，国企对追求扩张规模过分看重，助推了其负债的水平。而国企在融资上过于单一，主要依赖银行进行融资，缺乏其他融资途径，规模庞大，这使其面临着负债率较高的风险。通过降低国有企业的资产负债率，能够有效遏制部分低效国有企业负债冲动和规模冲动，推动信贷资源向更有效率的企业流动。

对此，《意见》强调，要坚持全覆盖与分类管理相结合，完善内部治理与强化外部约束相结合，通过建立和完善国有企业资产负债约束机制，强化监督管理，做到标本兼治，促使高负债国有企业资产负债率尽快回归合理水平。

国务院国资委研究中心副研究员周丽莎对第一财经表示，文件的一大亮点是分类监管，降杠杆、减负债并不是一刀切，而是根据不同行业的特点来决定监管方式，对于产能过剩的国企严格控制，而创新创业型企业的监管要适度灵活。

《意见》指出，严格控制产能过剩行业国有企业资产负债率，适度灵活掌握有利于推动经济转型升级发展的战略性新兴产业、创新创业等领域的国有企业资产负债率。

李锦表示，目前资产负债率最高的行业是化工、煤炭和钢铁，这三个行业恰恰是产能过剩最严重、最需要改革的。这个文件特别值得关注的，是对创新创业的灵活掌握。科技投入问题，就是负债，也要投入。否则将来没有希望。合理水平的提法是科学的，也是说需要负债的还要负，不是说不能负。

推进国企破产防止“大而不能倒”

《意见》明确了完善内部治理与强化外部约束相结合。在国企资产负债自我约束机制方面，合理设定资产负债率水平和资产负债结构，加强资产负债约束日常管理，强化国有企业集团公司对所属子企业资产负债约束，增强内源性资本积累能力。

在强化国有企业资产负债外部约束机制方面，《意见》要求，建立科学规范的企业资产负债监测与预警体系，建立高负债企业限期降低资产负债率机制，健全资产负债约束的考核引导，加强金融机构对高负债企业的协同约束，强化企业财务失信行为联合惩戒机制。

周丽莎表示，文件还特别强调了市场化的方式降杠杆减负债。比如充分运用国有资本投资、运营公司，吸收社会资金转化为资本。积极推进混合所有制改革，鼓励国有企业通过出让股份、增资扩股、合资合作等方式引入民营资本。这些都对未来的国企降杠杆提供了政策性的指导。

李锦也认为，积极推进市场化债转股和混合所有制改革，将成为当前降低国企负债率的重要方式，以去杠杆倒逼国企改革。国有企业改革是一个系统工程，去杠杆，可以同步开展混合所有制改革、清理僵尸企业、淘汰落后产能，为供给侧结构性改革寻找更大空间，加快国有企业改革步伐。

李锦还认为，下一步国有企业破产会推进。质量不高、缺乏活力的国有企业甚至“僵尸企业”占据大量信贷资源，导致部分国企产能结构严重失衡、杠杆率不断高企，也成为供给侧结构性改革阻力最大的领域之一。降低国有资产负债，要支持国有企业依法对扭亏无望、已失去生存发展前景的“僵尸子企业”进行破产清算。

《意见》明确，充分发挥企业破产在解决债务矛盾、公平保障各方权利、优化资源配置等方面的重要作用。对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止“大而不能倒”，坚决防止风险累积形成系统性风险。