打造升级版“飞地” 深汕特别合作区还要迈过几道关

深汕特别合作区（下称“合作区”）是一块“深圳经济飞地”，它地处珠三角经济圈和海峡西岸经济圈接合部，是珠三角通往粤东的桥头堡，以及深港向东拓展辐射的重要战略支点，也是产业转移的承接地。

近日，合作区正式举行揭牌仪式。此次揭牌是合作区体制机制调整后的标志性事件，合作区自此由深圳、汕尾两市共管转为由深圳全面主导。

但与机遇相随的是挑战。从产业布局到社会治理都向深圳看齐的同时，合作区的收入尚不充裕，如何制定合适的支出标准，以及合作区内财税如何分成等问题都有待探索。

与众不同的“飞地”

合作区位于汕尾市海丰县，距广州200公里、深圳60公里、香港82海里，包括鹅埠、小漠、鲘门、赤石四镇，总面积468.3平方公里。2011年2月11日，广东省委、省政府批复《深汕（尾）特别合作区基本框架方案》，正式成立合作区；去年9月，广东省委、省政府下发《关于深汕特别合作区体制机制调整方案的批复》，合作区体制机制调整由此开启。

此次正式挂牌，意味着管理机构的改变。此前合作区党工委、管委会为省委、省政府派出机构，享有地级市一级管理权限，委托深圳、汕尾两市管理，深圳市主导经济管理和建设，汕尾市负责征地拆迁和社会事务。而今后合作区的经济社会事务将由深圳全面主导，合作区成为深圳第“10+1”区。

此外，合作区是一块“深圳经济飞地”，并且在面积上就超过深圳面积的1/5，上述管理机构的改变是在现有体制和机制上的探索和创新，对于全国先发展起来的城市来说，如何通过“飞地经济”促进区域发展的协调性和平衡性，具有探索意义。

“飞地经济”是指不同行政地区打破地域管辖限制，“飞出地”一方将产业项目安置到行政上互不隶属的“飞入地”园区内，通过约定利益分享机制实现互利共赢。近年来，区域经济发展的不平衡使得“飞地”模式越来越多、遍地开花，但是可示范的案例并不多。

深圳市委党校副校长谭刚认为，特别合作区是“飞地”模式的升级版。他对第一财经记者说：“过去‘飞地’更多的是指产业园区，一般由输入地划出一块地，由输出的城市来主导，但是主导的通常是产业布局和发展。但是这一次，合作区在面积上就不寻常，而且深圳在主导范围上不仅涉及到产业布局，还包括社会管理等多方面，这很罕见。”

财政支出标准难定

2015年7月，广东省政府常务会议审议通过了《深汕特别合作区管理服务规定》。合作区的运作有了“基本法”，也由此迈上了发展的快车道。

目前，合作区进入了大开发大建设阶段，已有多家龙头企业入驻、拿地或是项目落成。去年第一财经记者实地探访时就已发现，合作区内工地众多，越靠近以“合作区管理委员会”为中心的行政中心的区域越是如此，一座座高楼正在拔地而起。在强大的开发力度下，由小镇构成的合作区正在向都市化迈进。可以预见的是，深圳正式全面主导后，开发的力度会持续加大。

与机遇相随的是挑战。比如说，合作区的财政移交给深圳后，当地的支出和收入该如何调整？

中国（深圳）综合开发研究院公共经济研究所研究员刘兴贺说：“此前，合作区的财政体系独立于深圳，金库和预算都不属于深圳，但是在体制机制调整后，合作区的预算将交由深圳管理。”

根据2017年9月广东省委办公厅印发的《深汕特别合作区体制机制调整方案》（下称《方案》），在财税管理上，合作区财税纳入深圳市区财政体制范围，由深圳市全权管理。合作区财政预决算汇总纳入深圳市本级或其下属的行政区预决算。省人大以适当方式明确由深圳市人大审议合作区预决算。

刘兴贺说，接下来肯定要编制方案，这就涉及一个问题，即收入和支出状况。

首先在收入方面，目前合作区主要的收入来源除了土地出让金，就是深圳拨付的扶持资金、以深圳国企为主的企业投资、广东省政府对欠发达地区的转移支付，以及国家的各项政策性补助等。在税收这一块，虽然已有部分企业入驻合作区，但是已经盈利的企业还很少，税收自然也少。

其次，合作区的支出包括人员工资、兴建基础设施、教育医疗、社保、产业扶持等，条目繁多。合作区转由深圳全面主导后，外界推测，支出标准会逐步向深圳看齐。

事实上，上述迹象已经显现。今年8月，深圳市一位副市长就在当地的一场论坛上表示，合作区内所有居民将转成深圳户籍。

但刘兴贺也提出：“目前合作区收入不多，但支出不少，钱够花吗？此外，在收入不多的前提下，居民的社会福利、社会配套、财政支持等的标准该如何制定？是按照深圳原关内关外两套标准，还是制定新标准？尺度并不容易把握。”

2021年后财税如何分成仍未知

另一个备受关注的问题是，合作区的财税将如何分成？

《方案》规定，合作区税收实行属地征管、就地缴库。来源于合作区的省级应分享收入通过调库上划省级。2020年前，省财政从合作区获得的一般公共预算收入全额补助给合作区；深圳、汕尾两市不参与合作区财税分成，全部留给合作区；华润海丰电厂等7家原有企业税收分成比例，按原规定和协议执行。2021年后的财税分成方案再行研究。

也就是说，2020年之前合作区的财税分成方式很清晰：老企业的税收按照老办法进行分成，但对于新的入驻企业，深圳和汕尾不参与税收分成，直接留给合作区。不过，2021年之后，财税如何分成，仍是未知数。

刘兴贺表示，他在今年参与制定合作区新的五年规划时发现，合作区的财政体系“太细分、太深入了，很复杂”，需要做进一步研究，形成阶段性解决方案。

“这需要时间，毕竟这是一个新事物，它的发展需要符合城市和区域的发展规律。”刘兴贺说。

暨南大学公共管理学院教授胡刚对第一财经记者分析：“现在的财税安排较为合理，因为合作区刚刚起步，在公共设施等方面都需要很大的投入，财税留在当地，当然会促进当地更快速地发展。至于2021年以后如何分配，要看三方的意向。”

他补充道，总体来看，合作区对于三方来说是合作共赢的事情，深圳土地资源紧张，急需扩张空间；汕尾要发展，产业往深圳靠拢是合理的方向；而广东可以通过合作区的发展带动粤东地区。胡刚预测：“以后税收大头可能会归深圳，但是具体多少比例不好说。”