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财政和货币政策还有空间,不需要央行直接购买国债

第一财经2019-02-18 18:34:01

目前我国财政政策和货币政策都还有一定的空间,不需要采取非常规货币政策,更谈不上需要央行直接购买国债。

近来有人建议央行应该直接购买国债,也有人建议央行直接入市、购买企业股票以降低企业的杠杆率,这些建议异乎寻常,从而引起了很多争议和讨论。这些争议和讨论实际上是关系到国债和人民币的本质是什么,关系到货币政策的应用以及局限性。澄清这些问题将有助于我们更好地理解现代经济的规律,特别是我国经济运行的规律,以及金融货币在其中可以和应该发挥的作用。

1.央行能不能和应不应该直接购买国债?

关于央行是否可以直接购买国债,按照《中国人民银行法》第29条规定,“中国人民银行不得对政府财政透支,不得直接认购、包销国债和其他政府债券”。很清楚,根据该法,央行是不能直接认购国债的。但也有特例存在。2007年,为了筹集中投公司的资本金,财政部发行1.55万亿元的特别国债,其中1.35万亿元分两期向农行定向发行,发行当天央行从农行购入,另外2000亿元分六期在银行间债券市场公开发行。

从国外特别是美国的实践来看,在非常时期,例如金融危机时期,央行不得不采取非常规货币政策时,通过一定的程序或渠道也是能够直接购买或注资企业的。这就产生了一个问题,即如何正确解读《中国人民银行法》第29条,以及是否有必要做若干修正?建议以后在修改该法时,可以增加这样的说明:在特殊情况下,经全国人大常委会或国务院批准的前提下,可以直接购买。至于央行在市场买卖国债,进行公开市场操作,则是货币政策的题中应有之义,不存在任何问题。

当然还必须指出,当前中国经济还没有到需要采取这种非常规货币政策的地步,也不存在所谓的“人造流动性陷阱”。确实去年在金融方面各项政策的出台缺乏协调,造成实际上的紧缩,给企业特别是中小企业的经营带来了很大的困难。

一段时间以来,央行和财政部等政府部门推出了一系列支持中小企业发展的政策措施,尤其是去年二季度以来,在稳健货币政策的框架下,实际上货币是逐步放松的。例如,在过去的一年降准了4次,银行的资金是充裕的,问题在于当前信贷扩张没有同时跟上货币放松的节奏。

其中有多方面的原因。一方面是经济下滑带来贷款风险增加,使得银行在放贷方面趋向保守;另一方面也是因为货币政策传导机制不够完善,主要是从银行到实体经济的传导不够畅通。另外,从宽货币到宽信贷仍需要一点时间,相信随着时间的推移,这方面的问题会有所缓解。总之,目前我国财政政策和货币政策都还有一定的空间,不需要采取非常规货币政策,更谈不上需要央行直接购买国债。

2. 增加发行国债就是放水吗?

国债是否可以称为准货币?在准货币内含不清晰的情况下,没有必要这样定义。但国债的重要性是不应该被低估的。与其他国家特别是发达国家相比,我国国债余额与GDP的比例是非常低的,2018年为15%,美国、欧元区和日本2017年的水平分别高达104%、65%和155%。

由于我国的金融结构与发达国家存在很大的差异,国债与GDP的比例没必要也不可能达到发达国家的水平,但适度扩大国债发行还是必要的,这不仅是积极财政政策的一部分,也有利于央行更有效地进行公开市场操作,从而更好地执行货币政策。最近彭博宣布逐步将中国国债和政策性银行债纳入彭博巴克莱债券综合指数,还将中国国债纳入彭博巴克莱国债指数以及彭博巴克莱新兴市场本地货币政府债券指数,这有利于我国国债市场的发展,也有利于人民币国际化。

现在市场比较敏感,一有什么新的具体措施出台,甚至仅仅是一种提法,马上就会有人联想到所谓的“放水”。例如认为以前人民币发行依靠的是外汇储备,现在人民币发行要靠发行国债,这意味着要“放水”了。

这种说法是站不住脚的。人民币作为中国的法定货币,就像当前世界上任何国家的法定货币一样,它的本质是信用货币,支持人民币发行的仅仅是政府的信用,而不是其他的任何东西。如果人民币发行真是由外汇储备支撑的,那么在上世纪90年代前,我国外汇储备几乎没有,那时人民币是怎样发行的?2015~2016年,我国外汇储备几乎下降了一万亿美元,但人民币发行总量并未下降,改变的仅是人民币发行的渠道。

为什么常常有人认为外汇储备是人民币发行的担保(或者说外汇储备提增了人民币的信用,等等)?因为他们误读了外汇占款产生的原因及其含义。前些年我国采用了出口导向的发展模式,当时又采用了固定汇率或者说是不那么灵活的汇率制度,因而造成了大量的贸易顺差。央行通过购汇来压抑人民币升值的压力,以保持汇率稳定。而央行购汇这一举动同时产生了两个结果,即外汇储备的增加和人民币的投放,这部分人民币就成为外汇占款,在一段时间里,外汇占款占据了基础货币的相当大比例。

特别需要指出的是,并不是先有了外汇储备然后再根据外汇储备来发行人民币的。而是二者犹如一个硬币的两个面,二者相随相伴并非因和果。通过外汇占款投放人民币常常会出现流动性过多,为了吸收这部分过多的流动性,央行通过提高商业银行的准备金率和(或)发行票据(央票)进行对冲。

2015年以后情况有所变化,随着外贸顺差的减少,购汇需求以及随之而来的外汇占款也逐步减少。为了保证人民币的正常投放,央行先后增设了一系列的信贷工具,如常备借贷便利(SLF)、中期借贷便利(MLF)、抵押补充贷款(PSL)等,也就是外汇占款在基础货币所占的比例在减少而新增信贷工具的比例在增加。上述情况仅说人民币投放渠道的变化,而与人民币投放的总量没有关系,所以谈不上“放水”。

总而言之,人民币就像任何法定货币那样,它的发行仅仅靠的是政府信用。靠信用发币,当然意味着各国央行拥有重大的责任和权力。美联储前主席格林斯潘曾在国会作证时说过这样一段话:七十年代末以来,我们对待货币就像金本位仍旧存在那样谨慎从事。这也许反映了相当一部分央行行长的态度。

至于货币政策实际执行情况如何,则另当别论了。当前很好的一个反例就是委内瑞拉,委政府这些年采取了一系列错误的政策,导致经济断崖式下滑,货币大幅贬值。为了稳定货币,防止通货膨胀进一步恶化,去年底委政府采用了数字货币的方式发行了所谓的石油货币,该货币的价格与一篮子自然资源如石油、天然气等的价格挂钩。但该货币并不能兑换石油,只是以石油等储备作为担保。

如何担保,归根结底还不是取决于政府的信用?在政府信用面临破产的情况下,其结果可想而知,多国政府都已拒绝接受委的石油货币。这说明当前货币发行仅仅是靠政府信用支撑的,但政府信用并非是政府的天然属性,而只能建立在政府不发生颠覆性错误的基础之上。

3.主权货币是政府股权吗?可以多发货币来降低杠杆率吗?

最近也有人提出央行发行主权货币就等于是政府发行股票并拥有其股权,针对当前我国普遍存在的杠杆率较高的现状,主张通过扩大货币发行降低我国全社会的杠杆率。这里涉及两个问题。一是央行发行货币是否等于政府发行并拥有股权?二是在当前情况下扩大货币发行是否是正确的和可行的?本文对上述问题的回答都是否定的。

首先,所谓股权是指股东对企业留存收益的部分索取权,而货币作为一般等价物,怎能被认为是股权呢?这是无法理解的。更何况,如果货币拥有者向社会兑换商品的权利都是属于政府的,那谁还愿意拥有货币呢?

从货币的物质形态演变来看,货币的物质形态是从一般商品、贵金属逐步发展到纸币、记账货币、电子货币等;但从其内涵或从货币与发行制度的关系来看,货币的演变过程可以粗略地分为三个阶段:第一阶段即货币本身具有价值(如一般商品、贵金属);第二阶段货币本身没有价值(如纸币和记账货币),但是在贵金属/外汇本位的框架内发行;目前我们所处的这个阶段不仅货币本身没有价值,而且完全不存在任何本位,即纯粹是信用货币。由于纯粹的信用货币不受任何约束,它的出现推动了经济的快速发展。

上世纪七十年代布雷顿森林体系崩溃以后,全球的贸易和经济进入了一个高速发展的阶段,但正是因为信用货币这一不受任何限制的特点,使得全球通货膨胀在很多时候达到了较高的程度,影响了经济的稳定。当然,这种变化并不能否定货币是一般等价物的本质。

贵金属/外汇本位下的货币可以被视为政府欠货币拥有者的债务,货币拥有者可以以此要求政府兑换等同于其凭证价值的贵金属或者外汇。虽然当前纯粹信用货币时代不可以这样认为,也无法这样做,因为人们无法用手中的货币向政府要求兑换商品,但也没有任何理由表明突然货币变成了政府发行并拥有的股权,恰恰相反,政府仍有义务通过法律或行政手段保证货币拥有者能够使用货币在社会上兑换相应的商品,例如最近有一些商家不接受现钞,央行已就此事发文禁止这类做法。从社会的角度来看,货币仍是带有债务性质的凭证,社会必须接受货币拥有者的权利。

至于央行多发货币、直接注资企业以降低全社会的杠杆率,这是错误地解读了美国实行量化宽松政策所得出的结论。在全球金融危机发生时,美国确实注资了个别大型的金融机构以防止整个金融体系崩溃,但事先已说明了这个举措是暂时的。事实上也正是如此,当被注资的企业转亏为盈时,资金又归还给了美联储。

哈佛大学经济学教授罗格夫将QE(量化宽松)分为两类:一类称为纯粹的QE,央行通过电子划账的方式将短期头寸注入银行,以压低市场利率;另一类称为财政QE,即央行直接购买金融机构的股权,以挽救这些处于濒危的机构。他指出中央银行一般都不愿意混淆货币与财政的功能,所以出手的次数不多,而且是暂时的。

回到中国的现实,如果这样大规模地以降低企业杠杆率为目的,扩大货币发行进行注资,那么谁来决定注资的规模、标准等?如果真要这么做,它与以前的财政拨款给企业融资又有什么不同?不又是计划经济的另一种形式吗?这样又何从谈起让市场发挥主导性作用?

最近有个新词叫“守正创新”,原意是指国家的大计方针,用在货币金融方面也挺合适。意思是指任何新的观念、新的政策建议必须从对客观现实的正确判断出发,建立在正确的定义和正确的理论之上,否则这种标新立异不会被大家所接受,因为它们不符合客观经济规律,于事无补。

(作者系上海发展研究基金会副会长兼秘书长)

责编:任绍敏

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