地方对转移支付依赖度持续上升，财科院预警效率转化不足有风险

近期对地方财政经济运行情况进行调研和分析后，中国财政科学研究院（下称“财科院”）公布了最新调研成果：受经济下行和区域发展分化，部分地方财政收支矛盾凸显，中央财政加大对地方转移支付，地方政府对转移支付依赖度持续上升，中西部地区财政自给率不足50%。

调研显示，总额超过7万亿元的中央转移支付促进了全国基本公共服务均等化，但效率转化不足已经成为推升当前公共风险和财政风险的重要因素。

尽管目前风险可控，但中国财政科学研究院院长刘尚希强调，如果对这种风险上升没有清醒的认识，风险有可能会越来越大。他建议加快财政体制改革，扭转当前转移支付追求效率与公平“两张皮”现象，将转移支付促进区域之间基本公共服务均等化，转化为区域效率的提升，从而真正促进区域均衡发展。

地方财政依赖度持续攀升

2018年底财科院启动了第四次地方财政经济运行情况的大型调研，聚焦规模庞大的转移支付。5月31日，财科院在北京召开了2018年地方财政经济运行调研报告成果发布会，公布了调研成果。

每年中央财政会给地方尤其是中西部欠发达地区一笔巨额转移支付资金，目的是促进地区间基本公共服务的均等化，推动国家宏观调控政策目标的贯彻落实。

中央转移支付金额逐年攀升，2018年逼近7万亿元，2019年预计规模达到约7.5万亿元，这意味着中央将近七成自有财力通过转移支付的方式分配给地方使用。

在对地方财政经济运行调研后，财科院调研组发现，去年地方经济总体上稳中有进，但受经济下行等因素影响，区域经济分化愈加明显，这也加剧了财政收支分化，部分地方财政收支矛盾凸显。

根据财科院提供的数据，近12年来东中西部地区财政自给率均呈现下降趋势，不足50%。分南北来看，财政自给率也呈现下降趋势，南北差距在扩大，且北部地区财政自给率不足50%（详见下图）。在今年复杂的外部形势下和大规模减税降费，一些地方财政收支矛盾凸显。

图表来源：财科院

为了缓解地方财政压力，“保工资、保运转、保基本民生”，今年中央财政加大了转移支付力度，2019年中央对地方转移支付安排75399亿元，增长9%，是近年增幅最高的年份之一，增量也为历年最大。

调研组成员、财科院研究员赵福昌在发布会上介绍，转移支付在均衡地方财力的效果显著，但同时地方对转移支付的依赖度在上升，越是经济发展弱、压力大的地区，转移支付的依赖度会明显增高。

刘尚希认为，在当前经济下行、地方化解政府债务防风险和2万亿减税降费大背景下，地方承受着越来越大的财政压力，换言之就是一些地方公共风险和财政风险在缓慢积累，尽管目前风险可控，但若没有清醒认识，风险可能越来越大。

转移支付应注重效率

调研组发现，地方公共风险和财政风险上升的一大因素，正是转移支付制度不完善。

刘尚希认为，目前的转移支付制度在促进区域公平上面效果明显，但由于资金使用效率偏低，区域分化反而扩大。

“一些地方获得了大规模的转移支付，但有的投资无效，有的用于公共服务却没有真正转化成人力资本，或者转化成了人力资本但与当地产业和经济发展没有关联。比如当地学校办好，人均受教育年限提高了，但最终人才流失到外地，所以与发达地区差距越来越大。”刘尚希说。

财科院调研发现，转移支付未能有效地转化为地方的内生动力。转移支付主要流入地区的基本公共服务效率没有显著变化。

财科院通过分析相关数据发现，虽然西部等落后地区的基本公共服务发展水平在不断提升，但将每个地区与全国平均水平进行动态对比可以发现，在提升效率上，东部发达城市群持续保持高位，而落后地区相对于全国平均水平却呈现下降趋势，且东北地区的下降幅度最大。西部、东北等欠发达地区的转移支付，整体效率难以赶超东部地区，甚至还存在内生增长动力和能力下降的风险。

赵福昌表示，除此之外，转移支付制度承担过多体制职能，存在“小马拉大车”问题。转移支付项目的资金等配套要求，让财力紧张的欠发达地区左右为难等。

财科院课题组建议，完善转移支付制度，避免公平和效率两张皮。具体来说要完善转移支付办法，精确反应转移支付的成本差异。以有利于人力资本的公平积累来完善转移支付制度，避免公平的短期化。进一步完善共同财政事权转移支付，加快推进均等化。

另外，课题组建议调整转移支付定位，推动地方市场化改革和营商环境。加快中央和地方财政事权和支出责任划分改革，稳定地方预期，加大中央的事权和支出责任，减少转移支付压力等。