江苏“十三太保”是二级财政？这个说法是误解

江苏省地市足球联赛——“苏超”火爆，也让省内13个地市的均衡发展实力受到关注。网络有观点认为，江苏之所以能形成目前的“十三太保”均衡发展态势，原因之一是江苏省是全国唯一一个地级市实施“二级财政”，即13个地级市无须向省级财政缴纳财政收入，直接向中央财政缴纳，从而增强地方财力促发展。

江苏省经济发达，财政实力强。2024年江苏省一般公共预算收入稳居全国第二，仅次于广东。13个地市中，苏州市一般公共预算收入以约2459亿元稳居省内首位，南京（1596亿元）、无锡（1210亿元）位列二三均超千亿，南通（701亿元）、常州（698亿元）、徐州（560亿元）超500亿元，盐城、泰州超400亿元，扬州、镇江、淮安、宿迁超300亿元，收入规模最小的为连云港（287亿元）。

不过，第一财经记者多方了解到，江苏省地市“二级财政”说法是误解，事实上江苏省地市也需要向省级财政缴纳一定比例的财政收入。

中国采取的是分税制财政管理体制，按税种划分中央与地方收入。比如第一大税种增值税是中央与地方共享税种（五五分成），因此国内增值税收入，中央财政拿走50%，剩下的50%归地方，而各省份财政体制不同，省、地市、县按一定比例分享这一收入。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，中国是一级政府一级财政，并不存在网上说的“二级财政”。一些人士看到江苏、浙江等预算表中，省级政府一般公共预算收入很少，几乎没有参与地市分成，以为下属市县没有上缴省级收入，实际情况并非如此。从一个省来看，严格来说有四级财政，即省、地市、县（区）、乡（镇），由于目前乡镇的财政基本都归区县管理，所以实际上是（省、地市、县）三级财政。但直辖市、计划单列市来说，由于行政层级少了一级（仅有市、区），因此财政级次也少一级。

江苏省一位地市级官员也告诉第一财经，对该省地市来说，从来就没有“二级财政”说法。

事实上，无论是从江苏省财政体制相关文件，还是从江苏省财政厅公布的预算报告数据，江苏省13个地市都需要向省级财政上缴一定的财政收入。

根据《江苏省2024年预算执行情况与2025年预算草案》（下称《草案》），2024年江苏省省级一般公共预算收入总计约6022亿元，占全省一般公共预算收入总额比重约37%。其中，江苏省省级2024年获得的税收收入仅23亿元。省级获取税收收入占全省税收收入（约7642亿元）比重仅0.3%。江苏省级仅分配少量城建税和个税，以及中央财政分配江苏省的总分机构企业所得税，这在全国来看并不常见，跟当地财政管理体制有关。

上述省级财政几乎分走全省极小比重的税收收入的局面，或许正是一些人士认为江苏地市无须向省级财政上缴收入的证明，从而误以为地市无需向省级财政上缴财政收入。但是，《草案》中还可以看到，2024年省级转移性收入中，有一项是下级上解收入约2055亿元，这占了上述当年省级总收入比重约34%。这里的“下级”正包括了13个地市及部分区县。

一位江苏官员告诉第一财经，江苏地市“二级财政”说法跟当地实际财政体制完全不符，因为省财政每年都会核定各市县对省上解数据。

上图为江苏2024年省级一般公共预算收入执行情况表，来自江苏省财政厅

由此可见，网上所谓的江苏省地市“二级财政”说法是误解，对地市而言，仍是“三级财政”，即需要向省级和中央上缴一定的财政收入。

根据中央部署，江苏省根据当地实际情况也在不断优化当地财政事权和支出责任划分，进一步理顺省与市县政府间收入划分。

2024年江苏省政府办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革实施方案的通知》，适度强化了省级财政事权和支出责任，推进该省收入划分。

比如，《通知》称，将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例，将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县分享较高比例。结合江苏省经济社会发展需要，适时调整省与市县税收收入分享方式，将“增量集中”调整为“按比例直接分享”。逐步统一省与市县非税收入的分享方式。