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如何治理中国式产能过剩

第一财经 2019-07-03 20:42:34

随着中国经济步入新常态,治理过剩产能已从过去简单的数量增减、转移和创造需求,转变到提质增效、技术进步和劳动生产率提高上来。

20世纪90年代末至今,我国已有四次较为严重的产能过剩,而且程度一次比一次严重,可谓“屡犯屡治,屡治屡犯”的痼疾,是中国经济传统增长方式下典型的“旧常态”特征之一。当前,中国正逐渐告别以高增长、高投资、高出口、高污染和高能耗为特征的“旧常态”,开始步入速度换挡、结构优化、动力转换的“新常态”,正由高速发展转向高质量发展阶段,发展的体制机制、国际经济和国内经济环境正在发生深刻变化。如何主动适应新常态,对症下药,标本兼治,逐步化解过剩产能和构建长效治理机制,是新时期深化供给侧结构性改革的重要方面。

90年代以来中国的四次产能过剩

第一次集中治理产能过剩是1998~2000年。这次治理产能过剩的背景是1997年亚洲金融危机爆发后,中国经济内外需均较为低迷,国内出现通货紧缩,有些行业开工率降至35%~45%,大量企业出现经营亏损,产品积压严重。这一时期化解过剩产能的主要措施包括限产压库、限制投资,同时大力淘汰有关行业过剩产能,如对纺织业限产压锭,对煤炭、冶金等部门“小厂小矿”强制关停等。

第二次集中治理是2003~2006年。在此期间,中国经济内外需增长强劲,一些部门投资过热,通货膨胀压力加大。这次治理突出了对钢铁、电解铝、水泥三部门的调控,采用供地、融资、核准、行政检查(这方面的知名案例是著名的“铁本”事件,国务院对违规上马的江苏常州铁本集团涉及的一干当事人做出严肃处理)等手段限制这些行业投资。

第三次集中治理是2008年国际金融危机爆发以来到2013年。2008年下半年,受国际金融危机爆发影响,中国经济增速急剧下滑,产能过剩迅速显现。在这一背景下,国家出台了一揽子经济刺激计划,包括新增4万亿元投资,以及十大产业振兴规划等,力图从供给和需求同时发力化解过剩产能。经济刺激计划一方面有效扩大了需求,有力促进了中国经济回升;另一方面短期内投资的迅速扩张,也不可避免地加剧了产能过剩。2009年9月,国务院下发了《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》,强调部分行业产能过剩需引起高度重视。

第四次集中治理为2013年10月至今。2013年10月,国务院再次下发《关于化解产能过剩矛盾的指导意见》,特别是2015年末召开的中央经济工作会议,将去产能列为“三去一降一补”的供给侧结构性改革五大任务之首。随后2016年初,国务院确定了钢铁、煤炭两个重点去产能行业,先后印发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》和《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》,提出了未来5年煤炭行业减少10亿吨产能,钢铁行业淘汰1亿~1.5亿吨产能的总目标。

中国式产能过剩的治理对策

关于中国式产能过剩症结的种种分析,投资回报软约束也好,要素价格、税收激励不当也罢,甚至包括产业政策转型不及时在内,归结到一个基本点,就是政府和市场关系的失衡。随着中国经济步入新常态,治理过剩产能已从过去简单的数量增减、转移和创造需求,转变到提质增效、技术进步和劳动生产率提高上来。

在这一背景下,治理产能过剩风险的总体思路,也要围绕党的十九大指出的贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的总体目标,以市场化为导向,围绕让市场出清机制如何更好地发挥作用展开;政府的作用,也要相应转向创造优质的市场环境和市场秩序,退出微观领域的过度干预。正如党的十九大所指出的,经济体制改革要以完善产权制度和要素市场化配置为重点,实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。按照这一改革方向,未来一个时期治理产能过剩在体制机制上的改革重点是:

搞对价格。以市场供求为基础,正确、灵活反映资源稀缺性的价格形成机制,是市场经济实现资源优化配置的基础。如果市场有效,量上的扭曲(产能过剩)和价上的扭曲实际是同一问题的两面。尽管产能过剩行业的产品价格早已放开(PPI持续下跌就是明证),但形成产能的土地、能源、资金以及税费等要素价格仍受到不同程度管制,需要加快改革。

转变职能。价格等市场机制对资源配置发挥决定性作用的前提,是政府更好地发挥作用。为此政府职能要从直接的资源配置,转向为市场竞争机制发挥作用创造良好环境。

鼓励创新。创新是从根本上提升供给质量和产能竞争力的关键。

政策转型。产业政策功能定位,应从选择性向功能型转变,即产业政策不再或不仅是政府选择产业优先重点,而是给市场试错创造一个公平竞争、容忍失败的良好环境,让优先发展的产业在市场创新和竞争中被自发地“选择”出来。

激活市场。当前不同行业、企业市场竞争标准、环境约束标准不统一,准入上有严有松,门槛有高有低,税费优惠有多有少,招商引资措施五花八门,必然造成市场不公平竞争从而丧失市场活力。

强化约束。环保成本不完全,是产能过剩的重要因素,也是构建防范产能过剩风险长效机制以及构建绿色低碳循环发展的现代化经济体系的重点。

金融创新。去产能和去杠杆是一枚硬币的两面。从当前看,无论是大的体制机制环境,还是金融市场本身,市场化程度都有了显著提升,去产能过程中的债务处置,更有条件在市场化、法治化的轨道上进行。

鼓励“走出去”。本轮去产能外部环境的一个巨大变化,就是经济金融全球化的深入发展,创新对外投资方式,促进国际产能合作,形成面向全球的贸易投资生产网络成为必然。

最后需要指出的是,以上所列健全市场化治理产能过剩的种种要义,要能够得到有效实施,还需要一个正确的宏观政策环境。如果货币及债务增长这个总闸门管不住,过剩产能就会因缺乏必要的压力难以去化;即使在行政高压下暂时去了产能,也会因供求关系及价格变化起死回生,重新陷入产能过剩。从这个意义上说,本轮去产能的效果能否持续,还取决于今后一个时期宏观政策能否保持定力,货币政策和宏观审慎的双支柱调控框架能否健全,以供给侧结构性改革而非扩大需求作为政策主线的方向能否坚持。

(纪志宏系中国人民银行金融市场司司长,纪敏系中国人民银行金融研究所副所长,本文摘自《中国式产能过剩:风险·症结·治理》一书前言,标题为编者所加,该书获评2018“第一财经·摩根大通年度金融书籍”年度中文书籍奖)

责编:孙维维

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