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14万亿PPP项目定调首提这个词,将体现在哪些方向

第一财经 2020-05-27 16:49:25

作者:陈益刊    责编:杨志

对PPP模式发展除了一如既往强调规范之外,今年首次提出创新,这意味着PPP投向、融资方式今年可能有所改变。

政府和社会资本合作(PPP)项目拟投资规模超过14万亿元,投资者十分关注PPP政策走向。

国民经济和社会发展计划草案报告提及部署积极扩大有效投资时,要求规范创新政府和社会资本合作(PPP)模式。

多位PPP专家对第一财经分析,PPP模式依然坚持“规范发展”总基调,但首次突出强调了“创新”。

这个“创新”将体现在诸多方面:比如,项目投向领域倾向于“两新一重”,即新基建和新型城镇化和交通、水利等重大工程;PPP与专项债结合,撬动社会投资;PPP具体的项目投融资模式和方式、手段会有创新,比如投资者借基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)来盘活存量资产,腾出资金投入其他PPP项目等。

规范为主突出创新

为了激发市场活力,增加公共产品和公共服务供给,我国在2014年开始推广PPP模式,2015年政府工作报告要求积极推广PPP模式,2016年则要求完善PPP模式,激发市场热情。2017年要求深化PPP模式。

这些年PPP项目数量和拟投资规模快速增长,由于政府和社会资本方风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底,重建设轻运营等问题暴露。2017年年中开始,为防范风险,财政部等开始大力清理不合规项目。此后,“规范发展”成为PPP模式的总基调。

2017年和2018年政府工作报告均未提及PPP,2019年要求“有序推进”PPP。今年政府工作报告篇幅削减近半,也未提及PPP。

但是,《关于2019年国民经济和社会发展计划执行情况与2020年国民经济和社会发展计划草案的报告》谈到今年主要任务时,在“积极扩大有效投资”一项中称,继续加大金融支持,发挥政府资金的导向作用,规范创新政府和社会资本合作(PPP)模式,支持民间资本参与补短板和新型基础设施建设。

PPP专家李士宗告诉第一财经,今年PPP发展亮点毫无疑问是在规范有序发展基础上强调创新。

投向领域的创新

“PPP规范已经强调很多,在国务院今年强调‘六稳、六保’和投资‘两重一新’的大背景下,创新变得很重要。”PPP专家、大岳咨询董事长金永祥告诉第一财经。

新基建是促进高质量发展、满足群众消费升级的需要;新型城镇化的重点是县城,顺应越来越多的农民在县城安家落户趋势,需要支持县城强化服务功能和承载能力;传统的“铁公机”、水利、能源工程很多也与老百姓生活密切相关,属于重点领域。

此前,PPP模式投向更多聚焦在市政工程、交通运输等传统基础设施和公共服务领域。

清华大学PPP研究中心首席专家王守清告诉第一财经,当前PPP创新一大发力点是做项目集群的或开发性的PPP,如产业新城、园区开发等。地方政府缺钱,但又要推进新型城镇化,引入产业和发展经济,一个选择是找有综合实力的大企业进行长期、滚动开发,实现自我造血、财务自我平衡。但目前对土地的管制严格,实操也有难点,但是一个创新和改革方向。

根据财政部PPP中心数据,全国PPP综合信息平台项目管理库中,城镇综合开发类PPP项目共有616个。

探索专项债、REITs结合

当前PPP发展一大难点是融资难。为支持地方投资重大基础设施项目,今年地方政府专项债券资金大幅增至3.75万亿元。

金永祥表示,目前一些专项债筹资使用效率并不高。一些地方政府呼吁将专项债和PPP两种融资工具结合起来,使这两种资源优势互补。但如何将专项债和PPP结合还没有解决,这需要创新。

去年10月底,财政部副部长邹加怡在第五届中国PPP发展(融资)论坛上表示,探索PPP与专项债的结合,撬动社会投资,发挥协同加力效应。

李士宗表示,今年PPP项目投融资模式和方式、手段会有创新。REITs是近期国家发改委推出倡导的可用于部分PPP项目的投融资方式之一。

4月30日,中国证监会、国家发改委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》,标志着我国公募REITs正式启航。PPP如何与REITs结合,来盘活存量资产,实现投资循环备受关注。

这无疑是一个创新,但挑战不小。王守清表示,过去几年的PPP项目多是政府付费或补贴,运营年限较短、收益水平较低、股权转让有限制,发REITs可能不那么容易,主要障碍不是政策限制,而是市场是否有投资者认可,同时,具有运营能力或能够管好运营商的基金管理人很少。

PPP专家、济邦咨询董事长张燎告诉第一财经,PPP创新可能体现在应用领域的创新;项目集合形态的创新,比如单个项目向成片区域开发。但是,目前合格的社会资本不足等PPP发展核心矛盾不解决,大范围创新可能性比较小。

金永祥认为,如何使PPP更适应中国国情,以及如何提高PPP的运作效率也需要创新。

根据财政部PPP中心数据,截至5月26日,全国PPP综合信息平台项目管理库中入库PPP项目9491个,项目金额144956亿元。

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