让财政“紧日子”过得更明明白白

今年初以来，受新冠肺炎疫情及过去两年一系列减税降费政策影响，中央和地方财政收入明显减少。

根据财政部公布的数据，2020年前8个月，全国一般公共预算收入126768亿元，同比下降7.5%。其中，中央一般公共预算收入59259亿元，同比下降10.1%；地方一般公共预算本级收入67509亿元，同比下降5.1%。同时期，全国一般公共预算支出149925亿元，同比下降2.1%。其中，中央一般公共预算本级支出21276亿元，同比下降4.1%；地方一般公共预算支出128649亿元，同比下降1.7%。分支出项目看，除了债务付息支出外，下降幅度最大的是城乡社区支出，同比下降24.6%；其次是交通运输支出，同比下降12.0%。相比2019年，2020年财政“过紧日子”的情况更为突出，实现“六稳六保”的压力也更大了。

财政支出与每个人的生活息息相关，“过紧日子”不仅仅是政府的事，也会体现在每个人的日常生活之中。例如，近期上海、北京等城市的公共交通领域均出现了不同程度的服务缩减现象。8月，连接上海人民广场和宝山城区的952路B线公交车撤销。同样从8月开始，北京市地铁运营有限公司所属部分线路降低了工作日非高峰时段和双休日的发车频率，总体运能降低约三成。这些举措尽管是营运企业实施的，但由于公共交通属于民生行业，每年政府均投入大量财政资金进行补贴，财政“过紧日子”传导到营运企业在所难免。对于财政“过紧日子”导致部分公共服务缩减，部分市民长期建立的生活习惯可能被打乱。但站在财政角度来看，对原先提供的公共服务是否存在低效浪费的问题进行评价并适当调整，在财政“过紧日子”的大背景之下，更是显得十分必要。

其实，在这一问题上，政府还是有把事情做得更好，把对市民工作、生活的影响尽可能降低的空间。今年的政府工作报告中，再一次强调了“六保”工作，其中包括“保基本民生”，这是政府工作的一条底线。但民生支出中，哪些部分属于基本支出，哪些部分属于更高水平的民生支出，是见仁见智的。中国幅员辽阔，各地经济社会发展存在明显差异，在中央层面要明确这一点可能存在一定的困难。但在地方层面，地方政府可以根据当地经济社会发展情况和市民习惯，通过向全体市民征求意见、当地人大审议等方式，在民生支出中划定一个“基本民生”的范围。在这一范围内的项目，服务水平要确保不降低，财政对其合理成本给予保障；对于范围外的项目，则可以根据当年财政收支情况适当调整。

其次，即便是基本民生范围之外的民生项目，调减支出也并不一定代表缩减甚至取消相关服务。通过内部挖潜、节约开支、减少资金“跑冒滴漏”等方式，也可以实现降支出而基本不影响服务水平。例如，在不影响正常提供公共服务和社会安全的前提下，适当降低固定资产大修频率、适当延长公共服务使用的固定资产报废期限、适当减少新的固定资产采购等，都可以起到这一效果。确需通过降低服务水平来调减支出的，仍然需要尽量减少对市民生活的影响，尽可能不要直接取消某一项服务。

最后，“过紧日子”更加需要注重公共服务配置的动态调整，并加强预算绩效管理。随着经济社会的发展，人口和产业的布局不断变迁，居民对于公共服务的需求也不断变化。过去，财政预算安排有着很强的路径依赖，公共服务在时间和空间上的配置相对固定。部分新建成区和人口流入区，基本公共服务没有及时跟上；部分人口流出区，公共服务提供存在过剩。在预算绩效管理过程中，要以“基本民生”为基础设定绩效目标，对未达到最低绩效目标的地区和项目及时补缺。针对不同区域的人口分布，在人口密度较高的区域，绩效目标设定以人均指标为依据，以提高公共服务的提供效率；在人口密度较低的区域，绩效目标设定以绝对指标为依据，以确保最低的公共服务水平。例如，社区事务受理中心配备的工作人员数量，在人口密度较高的区域可根据日均来访人次来测算，既不安排过多的工作人员，也不让居民等候过久；而在人口密度较低的区域则要确保一定范围的区域内设一所社区事务受理中心，可每周营业2~3天，工作人员在不同受理中心共用，以避免居民长途跋涉。

当下，新冠肺炎疫情在全球的流行尚未结束，中国经济面临的内忧外患可能要持续更长一段时间，财政“过紧日子”可能也将成为今后一段时期的常态。我们需要政府把“过紧日子”过得更加明明白白，才能实现“党和政府带头过紧日子是为老百姓过好日子”的目标。

（作者系上海财经大学中国公共财政研究院院长助理、副教授）