新冠疫情下的发展援助：基于IATI的数据分析

新冠疫情的危机已波及全球，而发展中国家在危机的应对上尤为脆弱。根据世界银行的数据，新冠疫情将使2020年新增极贫人口8800万-1.15亿人，且大量新穷人都集中在贫困率已经很高的发展中国家。除了减贫方面的成果可能会付诸东流，许多发展中国家在健康、教育、性别等方面的发展进程也将出现倒退。面对上述情况，如不采取快速、重大和实质性的举措，联合国2030年可持续发展目标或将无法按期实现。[1]

由于发展中国家自身的资源有限，国际社会的发展援助一直都是促使其应对危机、实现复苏和可持续发展的关键。一般而言，援助机构可分为两类：双边援助机构和多边援助机构。双边援助机构是各国或地区政府指定的专门负责利用官方资金向发展中国家提供发展援助的机构。而多边援助机构则是由若干个成员国组成并利用成员国认缴的股本、捐款、优惠贷款或其他来源的资金向发展中国家提供各种形式援助的机构，主要包括联合国发展系统以及国际和区域金融机构。

本文拟结合数据对疫情下双边和多边援助机构的援助资金变化及援助政策调整进行分析，并进而思考其影响和应对。

一、数据的选择与描述

国际援助透明度倡议（International Aid Transparency Initiative，以下简称IATI）是一项旨在提高发展援助透明度的全球倡议。它汇集了诸多双边和多边的援助机构，这些机构会将其投入发展中国家的援助信息在IATI数据库中进行实时发布，目前数据已更新至2020年9月。由于信息由各援助机构自愿发布，因此IATI并不能覆盖所有的援助国和援助项目，但它是帮助我们了解当前发展援助实时趋势的最佳工具。

根据IATI已有的数据，我们选取了包括美国、英国、欧盟在内的13个经合组织发展援助委员会成员作为主要的双边援助方[2]，选取了包括世界银行、亚洲开发银行在内的6个国际和区域金融机构以及包括儿童基金会、粮食计划署在内的6个联合国发展机构作为主要的多边援助方[3]。

主要双边和多边援助机构援助承诺变化

（2018-2020年1-9月）

按照一般判断，面对疫情带来的种种挑战，发展中国家对援助的需求增大，援助资金理应有所增加。然而统计显示：2020年的援助承诺总量并没有太大幅度的提升，双边援助甚至出现了明显下降。下面将分别对双边和多边援助机构进行分析。

二、双边援助机构：援助下降，力不从心

主要双边援助机构援助承诺变化

（2018-2020年1-9月）

首先对双边援助机构进行考察，统计其官方机构所报告的援助承诺，可以发现：与2018年和2019年同期相比，2020年1-9月这些主要双边援助机构的官方发展援助和其他官方资金都出现了较大幅度的下降。

主要双边援助机构在各领域的援助资金变化

（2019-2020年）

从援助的流向领域来看：与2019年同期相比，2020年主要双边援助机构提升了健康领域的援助金额；但与此同时，其他发展领域的援助金额都或多或少有所下降。

主要双边援助机构对极端贫困率高于20%的国家所提供的援助承诺占比

（2019-2020年1-9月）

再看援助的流向国家：绝对贫困率越高的国家应对疫情危机的能力往往越薄弱。然而在我们所考察的13个主要双边援助方中，有一半以上都在2020年的前9个月中减少了对这类最贫困国家的援助承诺比例，这其中不乏美国、英国、德国等传统援助大国。而增加了此类援助承诺比例的基本是在这段时间里受疫情影响相对较小的国家。

那么，这些双边援助机构援助资金的减少仅是疫情冲击下的一时变动还是有可能发展为长期趋势？相关的现实政策动向或许可以为我们提供一些思路，在此重点分析美国、英国、欧盟这三个传统援助方。

在美国，特朗普自上台以来就一直试图削减对外援助。他认为，美国的对外援助资金存在极大浪费，应当通过减少资金和调整分配使其更加有效地服务于美国的对外战略。因此早在疫情发生前，白宫向国会提交的2021财年联邦政府预算报告中就已计划将对外援助资金削减21%。如今，即将上台的拜登对于援助倒是持较为积极的态度。然而，美国是否能尽快重获援助伙伴的信任尚且有待考察，更何况到2021年1月如果美国国会最终呈现分裂格局，那么拜登的援助政策或将受到制约。因此，美国的对外援助恐怕很难在短期内有大幅回升。

在英国，2020年7月其外交大臣就已宣布，由于新冠疫情对经济的负面影响，英国将减少29亿英镑的对外援助。而到了11月，其外交大臣又进一步称，英国计划将援助规模从国民总收入（GNI）的0.7%降至0.5%，以此在2021财年减少约40亿英镑的援助支出。事实上，英国是G7国家中首个实现ODA占GNI超过0.7%的国家，并且长期以来一直维持在这一水平。但如今，随着疫情下英国经济的下行，英国或将长期降低其援助份额。

在欧盟，2020年7月各成员国就2021-2027年长期预算及“恢复基金”达成一致意见。在总规模为1.82万亿欧元的新一轮长期预算中，对外援助预算为984亿欧元，而2014-2020年长期预算中对外援助预算为971亿欧元。尽管欧盟在整体上维持了对外援助的预算规模，但面对后疫情时期巨大的资金缺口，这一仅增长了约1.3%的援助预算还是有些差强人意。且在探讨预算时，“恢复基金”中105亿欧元的发展基金和50亿欧元的人道主义援助也并未获得通过。可见，疫情冲击下的欧盟在对未来7年的预算规划里都无力给予援助以更多的资源，其援助预算的增长显出乏力。

从上述分析中不难发现，由于自身硬实力的下降和疫情的强烈冲击，这些传统援助方对于援助资金的投入开始显现出力不从心，其援助目标也日益转向对自身利益的维护。如此一来，全球发展治理的融资缺口或许会持续扩大。

三、多边援助机构：援助上升，致力发展

主要多边援助机构援助承诺变化

（2018-2020年1-9月）

同样对多边援助机构进行考察，统计其援助承诺，可以发现：与2018年和2019年同期相比，2020年1-9月这些主要多边援助机构的官方发展援助有非常明显的提升，援助承诺总额也有较大增加。且相较于联合国发展机构，国际和区域金融机构的资金贡献更为显著。

多边援助机构的援助承诺增长一方面可能是由于其向资本市场筹资的能力有所增强，另一方面也可能是因为双边援助机构将更多的援助资金通过多边的渠道投出。但无论如何都说明，多边援助机构在援助资金筹措中的协调作用正在突出。

主要多边援助机构援助承诺变化

（2018-2020年1-9月）

将国际和区域金融机构作为重点考察对象，分析其援助的流向领域可知：与双边援助机构不同，这些多边援助机构不仅关注到了健康领域所面临的援助需求，同时也尽可能兼顾到了对其他发展领域的资金投入。疫情下，发展中国家所面临的挑战来自各个层面，这些多边机构将“短期救急”与“长期发展问题”相结合的援助做法能够带来更为广泛的支持。

主要国际和区域金融机构对极端贫困率高于20%的国家所提供的援助承诺占比

（2019-2020年1-9月）

而就援助的流向国家而言，我们所考察的6个国际和区域金融机构均在2020年的前9个月提高了其对最贫困国家的援助承诺比例。其中，世界银行的投入比例从2019年的20%增长至2020年的26%，非洲发展银行则从49%增长至54%。

上述数据表明，在疫情面前，相较于“自身难保”并开始强调“本国优先”原则的诸多双边援助机构，恰恰是这些多边援助机构承担起了筹措资金、应对危机、促进发展的重要使命。在通往全球可持续发展的道路上，它们所扮演的角色是不容被忽视的。

然而，仅仅依靠这些多边援助机构就能支撑起日益庞大的援助需求吗？答案显然亦是否定的。事实上，在这些多边机构的资金中，成员国的捐款同样是非常重要的组成部分。在疫情的影响下，如果传统援助方持续减少援助投入，那么多边机构将损失一部分原本较为稳定的经费来源，其所持资金或许也将难以应付未来更长远的发展挑战。因此，虽然多边援助机构在短期内承担了重要的援助贡献，但持续稳定的发展援助依然有赖于双边与多边援助机构的共同合作，仅靠单一类型的援助机构是远远不够的。

四、总结与展望

通过追踪IATI的实时数据，我们发现：从援助承诺的金额来看，疫情下双边援助机构的援助承诺有所减少，而以国际和区域金融机构为代表的多边援助机构正在发挥越来越重要的作用。从援助流向的领域来看，为应对疫情的影响，双边援助机构对健康领域的援助承诺呈现大幅增长，但这种增长以对其他发展领域投入的减少为代价；相较而言，多边援助机构更关注发展中国家全方位的危机应对和可持续发展，在援助上尽可能将短期和长期目标相兼顾。从援助流向的国家来看，相对于双边援助机构面对疫情时的自顾不暇，多边援助机构关注到了最贫困国家在危机中的脆弱性并投入了更多的援助承诺比例。

在未来，双边援助机构的“内顾”倾向或将持续，而仅凭多边援助机构也难以支撑起日益庞大的援助需求。面对上述趋势，发展援助体系应当如何破局？在此提供一些浅显的思考。

对于双边援助机构，有必要尽力维持现有的援助规模，并思考如何对有限的资金进行尽可能高效的运用——不仅要关注当下健康领域的紧急援助，还要兼顾各领域长远的可持续发展，同时增加对抵御疫情能力有限的最贫困国家的支持。

对于多边援助机构，有必要意识到：面对不断增加的发展挑战和日益稀缺的援助投入，国际协调愈发重要——这就需要多边援助机构努力强化其自身的领导能力和倡议能力，从而筹措资金、调配资源，将援助真正投入到有需要的领域和国家，并竭力避免全球发展进程走“回头路”。

面对全球性的疫情危机，任何国家都无法置身事外。疫情下的发展援助需要全球的通力合作，这一领域的相关动向亦值得持续关注。

[1]World Bank:Poverty and Shared Prosperity 2020: Reversals of Fortune, 2020, https://www.worldbank.org/en/publication/poverty-and-shared-prosperity.

[2]主要双边援助方包括：比利时、加拿大、丹麦、欧盟、德国、荷兰、新西兰、挪威、西班牙、瑞典、瑞士、英国、美国，均为经合组织发展援助委员会（DAC）成员，文中所分析的双边援助机构均是来自上述国家和地区并向IATI发布信息的官方援助机构。由于日本、法国等其他DAC成员以及中国等非DAC成员的数据还不够完全，因此本文主要聚焦这13个国家和地区，从中分析大致的援助趋势。

[3]主要多边援助机构包括非洲发展银行、亚洲开发银行、美洲开发银行、多边投资基金、世界银行、国际金融公司以及全球基金、联合国人口基金、联合国儿童基金会、联合援助计划、联合国人道主义事务协调厅、世界粮食计划署。选择理由同上，主要依据数据的完全度，因此未能涵盖更多的多边机构。

（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授）