“二次房改”，改什么？怎么改？

房子的事，依然是社会经济生活的核心话题。

在2020年12月18日的中央经济会议公报中，提到了2021年的八项重点任务，其中一条就是“解决好大城市住房突出问题”。

从近几年的中央经济会议来看，2020年是篇幅最长，内容最丰富的。

根据公报，2021年国家在房地产领域最重要的事是要解决好大城市住房突出问题。会议对房地产的定性进一步严苛，强调住房问题关系民生福祉，要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因地制宜、多策并举，促进房地产市场平稳健康发展。

为了实现这个目标，会议给出了解决路径，即要高度重视保障性租赁住房建设，加快完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利，规范发展长租房市场。

此外，土地供应要向租赁住房建设倾斜，单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，国有和民营企业都要发挥功能作用。要降低租赁住房税费负担，整顿租赁市场秩序，规范市场行为，对租金水平进行合理调控。

概括起来也即两个方面——从住房供应的角度来看，要加快租赁住房市场的供给，完善政策；从土地供应角度来看，向租赁住房建设倾斜。

在2020年蛋壳等长租公寓不断爆雷的情况下，中央经济工作会仍强调加强租赁市场的发展可以理解，但其也恰好说明，中央对租售并举这条路仍非常坚定。

不过在笔者看来，这还远远不够。

租售并举政策实施两年来，从租售平权的角度来看，仍处于起步阶段，权利不平等，即意味着买房仍比租房更有市场、更有动力。从城市居住人口的分布来看，租的主要对象还是农民工、新城市人，要想让他们在城市里面安居乐业，解决他们的福祉问题，可能还得进行“二次房改”。

那么，什么是“二次房改”呢？“二次房改”应该怎么改呢？

在谈为什么要进行“二次房改”前，我们先简单回顾一下第一次房改。

从改革开放初期开始，中国城镇住房制度经历了多轮改革试点，但真正打破具有计划经济色彩的城镇住房体系并因此具有里程碑意义的改革肇始于1998年的以全面停止实物分房的改革，这在后来被称为“98房改”，或第一次房改。

第一次房改包括两部分，即逐步将住房供应主体由国家转为市场，实现住房商品化和住房分配货币化。在实际的推进过程中实行的是内部市场和开放市场长期并存的“双轨制”：

一是福利住房产权化，通过内部市场的方式在将计划经济时期由单位制所决定的住房利益差异固化，将福利住房产权由单位转移给职工家庭，并一定程度上使之在住房改革过程中以及改革后的房地产市场中得以放大。

二是住房商品化，即允许私人建房或私建公租，鼓励外商和房地产企业开发商品住房，从而助推中国房地产市场20多年的繁荣。

“98房改”的积极效果是明显的，房改售房结束后，中国逐步建立了高度垄断的土地出让市场和高度商品化的房屋交易市场杂糅并存的房地产市场。

一方面，房地产业因对经济增长有促进作用而被确立为国民经济的支柱产业，住房成为重要的商品和投资品，到2020年，全国商品房销售金额超17万亿，城镇化率突破60%；

但另一方面，地方政府通过土地储备和招拍挂制度垄断土地供应，深度介入房地产市场，土地招拍挂制度和分税制改革使地方政府和房地产企业形成以土地为基础的持久联盟，合力维持高价位住房市场。高房价成为抑制社会消费、助推金融风险的重要不稳定因素。

“98房改”的后遗症还不止于此。在区域上，第一次房改主要集中在城市，通过房改售房推动福利住房产权化，农村居民与后来的进程者并不能享受这波红利；在时代阶段上，在房改售房阶段处于职业成长期和成就期的世代，不仅可以从产权化改革获益，还能利用政府促进住房消费和房价较低的机遇购房；处于职业准备期的世代不仅未能获得福利住房，还面临房价上涨的不利环境，购房更为困难。

某种程度上说，“98房改”实际上是将单位制情境下的住房不平等在一定程度上进行了固化，而且随着房地产市场的变化而发生价值变化。

因此，为缓解住房市场分化引发的社会问题，针对住房贫困群体的住房保障政策尤为重要。

随着“98房改”的一些难以避免问题逐渐出现，社会上呼吁进行“二次房改”的声音越来越大。

自2008年起，一些学者专家提出“二次房改”的概念。2009年9月，14位房地产界专家联名上书国土资源部及住房和城乡建设部，建议进行二次房改，并提交了二次房改的意见稿。

牵头起草这份意见稿的辽宁省外经贸厅企管处原副处长、住宅法专家李明在接受媒体采访时称，“现在的住房制度不改，中低收入阶层实现安居，只是一句空话。目前房地产业的问题，包括房价过高等问题，都是制度缺陷造成的”。

李明认为，当前的主要问题包括，一是政府理论错位，以住房全面市场化理论排斥住房是准公共产品理论，重增长轻民生；其次是队伍错位，以开发商为基本队伍垄断经营，排斥政府非营利公益性的建房机构的住房保障职能，“亲商不亲民”；三是服务错位，制定政策服务于开发商的利益和政府自身利益，官商联手与民争利。

李明等人的建议书表达的核心诉求是，希望二次房改能确立住房是准公共产品，基本方向就是由政府主导提供房屋住房服务。概括起来，就是“三种住房制度，三类供地方式，三支队伍参与”（三三制）。

所谓“三种住房制度”指的是，针对低收入人群的保障性住房制度、针对中等收入家庭的公共住房和公共租赁住房制度，针对高收入家庭的商品住房体制。

而相应的“三类供地方式”也分别为，政府划拨方式供地、“四定两竞”招标用地，商品房“招拍挂”方式供地。

“四定两竞”指定地价、定建房标准、定税费率、定5%利润率，竞房价、竞建设方。

“建议书”认为，二次房改的目的是把住房需求分类解决，实施后中低收入者80%会受益，高收入者也不会受到太大冲击。

不过这一提议在当时也是争议很大，引发激烈的讨论。

但随后又有媒体报道，2009年10月，一个以住建部副部长齐骥牵头，住房公积金监管司、住房与改革发展司和政策研究中心等相关司局一把手参与的调研小组，已开始调研十年房改的得与失，探索住房制度该走一个什么样的模式。

可惜的是，“二次房改”最终在核心决策层并没有明确的采纳，但很多内容，比如保障性住房建设、公租房、经适房等的建设，其实也是李明等人提出的“二次房改”的核心诉求，在各地得以推广。

不过在学术界，对“二次房改”的理论研究一直没有停止。

近两年，理论界一直在疾呼开展“二次房改”的旗手是北京大学国发院的徐远教授。

2020年3月复工复产开始，北京大学国家发展研究院教授徐远等人提出，疫情过后，政府可考虑启动二次房改，每年兴建1000万套安居房。按照徐远的测算，未来10年每年兴建1000万套安居房，每年直接投资可以达到10万亿元，每年新增直接投资、配套投资以及产业联动效应，可以托住未来10年经济增长下限。“形成新增固定资本预计达到4-5万亿元的规模”。

在徐远看来，以安居房建设为抓手的二次房改具有非常明确的指向：房子是为在大城市打拼的中低收入流动人口建的，这个群体包括农民工、新进入就业市场的年轻人，大概有3-4亿人。

凡是在大城市就业且没有住房的人，不限户籍、不限学位，只要在当地缴纳社保达到一定的年限，就应该有在当地购买安居房的资格。

“二次房改”做得好的话，也能容纳5-6亿新市民，和“一次房改”5亿人的规模差不多。

徐远将“一次房改”定义为城镇化，而“二次房改”是都市化，前者是城市化的初级阶段，后者是城市化的高级阶段。

“都市化”也就意味着需要引导农民工市民化，消解城乡二元结构，通过建安居房让这些以农民工为主体的流动人口在就业地安居乐业，促进社会稳定繁荣和人力资本提升，为经济增长创造潜力。

在最近的演讲中，徐远进一步补充，未来中国人口将主要往城市聚集，这是中国经济转型的源动力。“二次房改”的核心思想，就是通过建设安居房，以适当的政策倾斜沿用商品房的办法，把农民工、新市民等流动人口市民化，改善城市治理的同时，帮助他们积累财富，变成未来新的中产阶级。

回到文章开头，解决大城市住房突出问题，是通过租赁住房的建设，慢慢改变人们的观念；还是通过“二次房改”，彻底解决三四亿进城务工人员的住房好呢？

通过租赁住房的建设，居住人没有所有权，在租售同权得不到根本保证（户籍制度不取消）的情况下，并不能改变“工棚城市化”的本质：

在过去，很多城市的发展都是以农民工居住在工棚、集体宿舍为代价的，城市对他们的接纳度很低，他们能够享受到的城市基本公共服务水平非常有限，这一阶段我们称之为“工棚城市化”。

租赁住房最多只能起到一个过渡的作用，而不是最终的解决方案，最终还是得回到居住权与所有权的保障上来。

租赁住房和安居房的建设可以同步进行，但应该有主有次，保障安居房的建设才是重点。

不谈短期的疫情后的经济恢复，从长远来看，农民工进城问题不能一直拖着不解决。如何真正实现从“工棚城市化”向“市民城市化”发展，把这些流动人口真正吸纳到城市里面，积累未来中国经济发展的人力资本，只有这样内循环才能够真正发展起来。

正如中国发展基金会副理事长刘世锦所说，“安居房不是‘应该办’的问题，是‘早就该提供’‘办得晚’了。”

“二次房改”也不能再态度暧昧，应该旗帜鲜明地实施了。

内容来源：秦朔朋友圈