南京都市圈规划获批，兴奋的不止镇江扬州马鞍山，这些城市也充满想象

2月8日，国家发展改革委网站发布《关于同意南京都市圈发展规划的复函》（下称《复函》），原则同意《南京都市圈发展规划》，将由江苏、安徽两省共同推进规划实施，南京都市圈成为中国第一个由国家发改委正式批复的都市圈规划。

《复函》要求江苏、安徽两省以健全同城化发展机制为突破口，着力推动基础设施一体高效、创新体系协同共建、产业专业化分工协作、公共服务共建共享、生态环境共保共治、城乡融合发展，把南京都市圈建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，助力长三角世界级城市群发展，更好服务全国现代化建设大局。

南京都市圈的范围将有多大？如何做好南京都市圈内部的产业互动？以及未来长三角一体化空间将如何布局？对此，第一财经专访了上海交通大学安泰经济与管理学院教授、中国城市治理研究院嘉华教授陈宪。

陈宪认为，不管是都市圈还是城市群，实际上都是通过区域化来逐步解决发展不平衡的问题，实现更大范围的均衡发展。长三角区域一体化的空间布局也将遵循全域—一个中心区—三个城市群—六个都市圈—若干个城市（镇）的逻辑。

南京都市圈将如何发展？

第一财经：您如何看待第一个都市圈规划“花落”南京？

陈宪：第一个都市圈规划“花落”南京，多少有点意外。但实际上，南京这两年一直在做大它在江苏的首位度，提升经济规模，2020年南京经济总量排到中国城市的第十位，这是它第一次进入前十，所以南京在经济发展方面的进步还是蛮明显的。

中国都市圈的元年是2019年。2019年12月发布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（下称《规划纲要》）明确提出“加快都市圈一体化发展”，提出了长三角的六个都市圈，南京都市圈就是其中之一，这也是南京都市圈规划获批的背景。

第一财经：南京都市圈的具体规划尚未出炉。根据媒体报道，南京都市圈或涉及南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城等市（区），总面积6.6万平方公里，2019年末常住人口约3500万。您认为南京都市圈的范围会有多大？

陈宪：都市圈，亦称大都会，都会区，英文是metropolis，是建立在轨道交通上的城市，一小时通勤是其相对的空间范围。关于南京都市圈的大小，我认为6.6万平方公里显然是太大了。我认为其范围大概在1万平方公里，或者半径80公里左右的范围，可能包括江苏的南京、镇江、扬州，安徽的马鞍山。这样，大家通过地铁、轨道交通基本上一个小时可以上下班。

当然，一小时通勤也有多种理解，它不一定指是从城市中心出发，“一小时通勤圈”将随着轨道交通布局完善和速度提升，比如通过建设地铁和高铁之间的城际铁路，其空间范围会适度扩大。

第一财经：南京都市圈由以江苏省南京市为中心、联系紧密的周边城市共同组成，建设南京都市圈对中心城市南京和周边城市各有什么意义？

陈宪：对中心城区南京而言，其意义表现在拓展了发展空间，能够在一个更大的范围里面来布局产业功能，有助于形成产业体系、产业链；周边城市或新城则获得了发展机会，进而在都市圈形成更加合理的功能布局和分工体系。

我认为，虽然南京都市圈周边的镇江、扬州发展水平也蛮高，上海周边的江苏、无锡等发展也不错，但不管是都市圈还是城市群，实际上都是通过区域化来逐步解决发展不平衡的问题，实现更大范围的均衡发展。

第一财经： 南京都市圈将是一个跨省的都市圈，这在建设中要突破什么难点？

陈宪：都市圈不是传统的行政区，而是现代的经济社会功能区、生态保护、交通网络和社会治理等，常常会跨行政区划、跨都市圈，甚至跨城市群进行规划建设。以市场驱动为主的产业和经济发展，更是按照自身的逻辑延展和布局。

2020年8月，习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上强调指出，实施长三角一体化发展战略要紧扣一体化和高质量两个关键词，以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，让要素在更大范围畅通流动。

让要素在更大范围畅通流动其实市场经济最根本的要求，在都市圈的建设过程中也是非常重要的。要素的畅通流动得益于近年来铁路、公路等基础交通的快速发展。而如何打破制度上、体制上的隐性壁垒，提高政策协同性更是关键。

第一财经： 南京都市圈今后的发展路径如何？如何做好城市圈内部的产业互动和分工？

陈宪：南京的城市特点是历史底蕴深厚，大院大所比较多。当前人力资本成为经济发展的第一生产要素，南京借助好的大学、大院大所和人力资本的优势，加之整体生活环境不错，将迎来产业的发展。

近年来，南京在数字化转型、新一代信息技术、经济数字产业上发展很快，未来南京也将着眼于新兴产业的发展。

研发成果需要产业化，这就需要南京和周边地区更深度的合作，在更大范围里对产业功能进行分工，延长产业链。所以南京都市圈对南京未来的发展意义很大。

长三角一体化将如何进行空间布局？

第一财经：长三角城市群内部有6个都市圈，包括上海都市圈、杭州都市圈、宁波都市圈、苏锡常都市圈、南京都市圈、合肥都市圈。继南京都市圈规划出台后，其他都市圈的发展规划是否会继续跟上？各大都市圈如何形成良性互动？

陈宪：珠三角和长三角是中国目前有条件形成都市圈的两个地方。南京先行一步，将产生带动效应，接下来杭州、上海也可能加入（出台都市圈规划）。

我们国家从2010年提出“中心城市”的说法；2015年提出“城市群”的说法，京津冀成为第一个城市群，继而提出了粤港澳、长三角、成渝城市群；2019年正式提出都市圈的概念。

城市群范围比较大，是一个大的平台，而具体到城市群内部的发展，还必须要提都市圈的概念。都市圈是城市化、工业化到一定阶段的产物，是经济密度比较高度的区域。而都市圈的发展又离不开城市群里教育资源、科技资源、创新资源要素的自由流动，以及城市群里产业发展的大生态。

第一财经：未来长三角区域一体化的空间？

陈宪：长三角区域一体化的空间逻辑是：全域—一个中心区—三个城市群—六个都市圈—若干个城市（镇）。

长三角全域是上海市、江苏省、浙江省和安徽省，一市三省是长三角空间结构的第一个层次。

《规划纲要》中指出的“以上海市，江苏省南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、盐城、泰州，浙江省杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城27个城市为中心区（面积22.5万平方公里），辐射带动长三角地区高质量发展。”这个中心区是长三角空间结构中的第二个层次。

《规划纲要》指出，“推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈。加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展，打造东中部区域协调发展的典范。推动杭州都市圈与宁波都市圈的紧密对接和分工合作，实现杭绍甬一体化。”

这里提出了“上海大都市圈”的概念。在我看来，上海大都市圈既指上海城市群，或沪苏（“苏”主要指苏锡常）城市群，同时，“大”意在强调上海是长三角世界级城市群的中心城市和核心地区。“南京都市圈与合肥都市圈协调发展”即宁合城市群，“杭绍甬一体化”就是杭甬城市群。沪苏城市群、宁合城市群和杭甬城市群是长三角空间结构的第三个层次。

这是我们以前看漏的一个层次，一个承上启下的重要层次。这三个城市群在长三角区域一体化的空间形态中，具有重要地位。

长三角空间结构的第四个层次是上海、南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈。以“一小时通勤圈”为空间范围的上海都市圈。虹桥枢纽是上海及长三角区域的综合交通枢纽，相对于原来上海的市中心——人民广场，更具备都市圈中心的地位。以虹桥枢纽为中心，划定10000平方公里的空间范围，上海都市圈包括上海的行政区划和江浙的近沪区域，即嘉兴市的平湖、嘉善，苏州的部分市辖区和昆山、常熟和太仓。

而各都市圈范围内以行政区划界定的城市，是长三角空间结构的第五个层次。