土地“工改商”成本高？工商联建议实行年租制

如何用经济手段处理土地用途变性，已成为城市存量更新中的核心难题。2021年全国两会一件政协提案对该问题给出了建议。

在全国工商联团体提案中，全联房地产商会的提案称，建议在城市更新中实行“新租约+土地年租制”。其中，“新租约”是指，对有机更新的建筑按新用途、新年限重新签订土地使用年限。“土地年租制”是指，土地使用者签订新租约后，按年交纳土地出让金。

提案称，目前，国内城市更新各项制度仍不完善，各地政策健全度也差异较大。其中，在土地使用方面，问题有三：一是土地用途是否可变的问题；二是土地使用年限到期是否可延长的问题；三是建筑是否可以加层的问题。

该提案认为，为破解城市有机更新的上述障碍，实施“新租约+土地年租制”可以产生四种效益。

其一，可以平滑衔接新旧建筑使用年限、用途和容积率的改变；其二，在增加了地方土地出让收入的同时，又减少了行政风险；其三，可以化解亟待更新的既有建筑由于土地使用剩余年限短、社会资本无法投入的问题，加快城市产业升级和功能提升；其四，年租金的制定可根据不同建筑用途、产权、使用面积、经营利润等进行综合考虑，建立相应的评估标准来确定。

“这份提案为解决城市更新中的资金循环问题提供了一种路径。”中国房地产数据研究院执行院长陈晟在接受第一财经记者采访时称，实行“新租约”，在某种程度上，与房地产税“以房屋为征税对象”的逻辑一致，即是以新业态作为征租对象。例如，“工改商”后，新增的商业企业可依照商业用途按年交纳土地出让金，这促进了在土地调规前后业态的平稳过渡和城市运营资金的循环。

在城市更新中，健全过渡期的土地政策正是下一步改革重点，而实行弹性年租制也已有地方进行了探索。

去年11月，住房和城乡建设部部长王蒙徽曾撰文称，“十四五”期间，在“实施城市更新行动”中，要促进资本、土地等要素根据市场规律和国家发展需求进行优化再配置，从源头上促进经济发展方式转变。

北京市“十四五”时期城市更新的总体规划也提到，积极推动土地租金年租制、五年过渡期政策并以作价出资和作价入股方式探索经营性设施所有权和经营权的分离。

以“年租制”来缴纳土地出让金，可以有效减轻企业在一次性土地出让中所承担的高额经费。对此，广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，这将利好于新兴产业和科创企业的发展、缓解其成本压力，促进大城市的产业升级和功能重组。

值得注意的是，该提案除了聚焦于土地激励政策外，还关注到土地年限到期的问题。根据提案，对于土地使用年限内的产权人变更，买卖双方可参考现行年租金价格和到期后价格进行协商；“工改商”中，原土地使用年限到期后，直接按商业用途按年交纳土地出让金；如果增加面积，则按面积增加后的容积率测算土地出让金交纳标准。

“这将从标准规范层面推动城市更新。目前，对于非住宅建设用地使用权期限届满后的续期问题，尚未出台明确的法律规定，仅有物权法作为参考，这方面的不确定性，让不少社会资本望而却步，制约了市场主体参与城市更新的主动性。”李宇嘉称。

关于“新租约+土地年租制”的建议，58安居客房产研究院分院院长张波告诉第一财经，有两个问题需要注意：其一，灵活变更的模式或并不适合土地出让。土地规划需要结合城市发展的整体脉络，并具有前瞻性，不应该频繁地进行动态调整；其二，对于地方财政而言，土地出让金是重要的收入来源。改为按年收缴后，会给地方财政带来压力。

“因此，比起‘按年收取’土地出让金，更好的方式是对租金本身进行缩减。这样，影响面会相对可控，而操作方式也会更为灵活。”张波说。