建立健全生态产品价值实现机制广受社会关注，相关意见已经发布

据新华社1日消息，中共中央政治局4月30日下午就新形势下加强我国生态文明建设进行第二十九次集体学习。“建立健全生态产品价值实现机制”被再次强调。

中共中央总书记习近平在主持学习时强调，要建立健全生态产品价值实现机制，让保护修复生态环境获得合理回报，让破坏生态环境付出相应代价。

4月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（下称《意见》）对外公布。

今年2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过了上述《意见》。会议强调，建立生态产品价值实现机制，关键是要构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系，坚持保护优先、合理利用，彻底摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的做法。

最近一段时间，如何建立健全生态产品价值实现机制的问题广受社会关注。

“生态农文旅”模式和“水美经济”

在苏州市吴中区地处太湖中心的区域，有一个生态宜居的小镇金庭镇。

按照“提升生产能力、扩展生活空间、孕育生态效应”的理念，几年前，金庭镇就规划了全镇的生产空间、生活空间和生态空间规模占比，分别为1.52%、14.14%和84.34%。

数据显示，2019年，金庭镇建设开发强度降低至16.65%，同比降低了13.28个百分点。森林覆盖率增加至71%，全镇地表水水质全部达到Ⅱ类以上，空气质量达到国内优质标准。

据第一财经记者了解，在金庭镇，公共性生态产品和经营性生态产品价值已实现了“双显化”：

一方面，苏州市建立了针对各类自然生态要素的生态补偿机制，以财政转移支付的方式“采购”公共性生态产品。比如，水稻田补偿标准为420元/亩、生态公益林为250元/亩、风景名胜区为150元/亩、其他生态农产品为100元/亩。

而对于水源地村，苏州市根据所在村岸线长度、土地面积、常住人口数等，分别给予每村120万元、140万元、160万元的补偿；生态湿地村也分别给予每村80万元、100万元、120万元的补偿。补偿范围覆盖了山水林田湖草湿等各类自然资源。近三年，金庭镇年均获得生态补偿资金3000余万元。

2019年，苏州市选择金庭、东山地区开展生态涵养发展实验区建设，市、区两级财政在原有生态补偿政策的基础上，共安排专项补助资金20亿元（2019-2023年），重点用于上述区域的生态保护修复和基本公共服务。

2010年至今，金庭镇通过三次调整补偿范围、补偿标准等政策，实现了镇、村等不同产权主体的权益：每年的风景名胜区补偿资金和四分之三的生态公益林补偿资金拨付到镇，用于风景名胜区改造和保护修复、公益林管护、森林防火等支出；水稻田、重要湿地、水源地补偿资金和四分之一的生态公益林补偿资金拨付到村民委员会，主要用于村民的森林、农田等股权固定分红、生态产业发展等。

另一方面，金庭镇通过“生态农文旅”的模式，打通了经营性生态产品价值实现的渠道。统计数据显示，2019年，金庭镇农产品销售收入达到4.85亿元，“太湖绿”大米、“西山青种”枇杷等成为网红品牌；全镇吸引旅游人数421.06万人次，农家乐、民宿营业收入达到2亿元，近三年营业收入年均增长35%，新增民宿104家，改造民宿103家，精品民宿增加至37家，直接带动1600余人就业。

在福建省南平市光泽县，“水美经济”颇具特色。光泽县有大小溪河111条，人均水资源占有量2.6万立方米，是全国平均水平的12倍。光泽县开展河道清淤整治和河流水系修复，造林绿化，保护和涵养优质水源，建立了“绿水”补偿和小流域水环境考核机制，全县设立29个断面监测点位，对落实管护机制、水质达标的村（居、场），给予每年5万元的“绿水”维护补偿。

接着，通过股权合作、委托经营等方式，对水资源进行系统性的产业规划和开发运营。比如，引入对生态环境和水质有高标准要求的现代渔业产业园和山泉水加工项目，由“水生态银行”按0.2元/立方米和365万立方米/年标准供应养殖业用水、100万立方米/年标准供应加工山泉水；引入中石油昆仑好客公司开展地下水开发，一期年销售超700万箱，产值超过2亿元。

据第一财经记者了解，目前，光泽县地表水、集中式饮用水源全年水质达标率均为100%，是福建省唯一小流域监测水质全部达到国家Ⅱ类以上标准的地方。截至2020年6月，光泽县共签约生态资源开发项目24个，总投资超过170亿元。全县形成总产值约139亿元的水生态产品产业集群，带动2.1万人稳定就业，占全县人口总数的15.2%。

生态产品价值实现的多种模式

《意见》明确，开展政策制度创新试验，允许试错、及时纠错、宽容失败，保护改革积极性，破解现行制度框架体系下深层次瓶颈制约，及时总结推广典型案例和经验做法，以点带面形成示范效应，保障改革试验取得实效。

2020年，自然资源部在推介生态产品价值实现案例时介绍，实现的路径主要有三种：

市场路径，通过市场配置和市场交易，实现可直接交易类生态产品的价值；政府路径，依靠财政转移支付、政府购买服务等方式实现生态产品价值；政府与市场混合型路径，通过法律或政府行政管控、给予政策支持等方式，培育交易主体，促进市场交易，进而实现生态产品的价值。

在2021年全国生态环境保护工作会议上，生态环境部部长黄润秋表示，“加快建立生态产品价值实现机制，深入推进生态补偿，让保护修复生态环境获得合理回报”。

生态环境部也总结出六种生态产品价值转化路径模式，包括以实现保护者受益为根本的“生态补偿”模式；以夯实绿水青山根基为重点的“绿色银行”模式；以探索靠山吃山、靠水吃水新路径为主导的“山歌水经”模式；以“生态+”多业态融合为主体的“复合业态”模式；以打造生态品牌提质增效为主导的“品牌引领”模式；以推动生态产品交易为牵引的“市场驱动”模式。

不过，在多位专家看来，建立生态产品价值实现机制，目前仍存在多方面问题和挑战。

生态环境部环境规划院於方、马国霞近日撰文称，现实中，生态产品价值实现存在法律真空，关于生态产品的评估方法与价值体系也没有形成共识。自然资源所有权制度侧重保护其经济价值而忽视生态价值，生态产品及价值的内涵和外延存在分歧，法律概念不够明晰。

此外，生态产品价值实现主要以政府主导，市场参与较少，导致生态产品价值实现的活力不够。专家表示，生态产品价值实现是系统工程，取决于生态资源的丰富度，也取决于区域的人力资源、经济发展水平和市场需求，需要从管理机制上进行顶层设计，建立长效管理机制。

山东大学生态环境损害鉴定研究院教授张林波表示，生态产品价值实现是一项涉及生态环境、经济金融、社会政治、法律政策等诸多学科的国际前沿学术，我国应组织自然科学和社会科学领域的科研人员开展中长期联合攻关，解决生态产品价值实现过程中面临的重大基础理论、关键技术、机制体制和政策保障等难题。

上述专家介绍，从全球范围看，美国、德国、荷兰等国家对生态产品价值实现机制进行了长期探索和实践，形成了比较丰富的经验和成功模式。

比如，欧盟于2014年通过了《公共采购指令》《水、能源、交通和邮政服务领域的公用设施采购指令》和《特许经营合同采购指令》等采购立法，明确将生态系统服务纳入政府采购计划。

市场交易也是重要的生态产品价值实现路径。比如在哥斯达黎加，政府与碳汇林经营者签订出售合同，获得碳汇产权后，在国际市场寻找买家。哥斯达黎加曾以200万美元的价格向挪威售卖2亿吨碳当量；向外国投资厂商发行碳债券及贸易抵消证明，有效保证期为20年，国外投资者可凭此抵免其在本国减少的二氧化碳排放量。

生态产品使用者如何付费？

就使用者付费的问题，《意见》提出，完善纵向生态保护补偿制度，建立横向生态保护补偿机制，健全生态环境损害赔偿制度。完善污水、垃圾处理收费机制，合理制定和调整收费标准。开展生态环境损害评估，健全生态环境损害鉴定评估方法和实施机制。

以广州市花都区公益林碳普惠项目为例。花都区地处广州市北部，拥有丰富的林业资源，被称为广州市的“北大门”和“后花园”。为保护和恢复当地林场及周边区域的自然生态系统，当地实行了最严格的林地和林木资源管理制度。

2018年2月，当地委托中国质量认证中心广州分中心，对其权属范围内1800多公顷生态公益林2011-2014年间产生的林业碳普惠核证减排量进行第三方核算。核算结果显示，林场项目区年均碳汇增长速率超过5.0吨二氧化碳当量/公顷，高于广东省公益林3.3吨二氧化碳当量/公顷的平均水平。扣除平均值后，项目区2011-2014年间共产生林业碳普惠核证减排量13319吨二氧化碳当量。经主管部门审核后，这些碳减排量被发放至碳排放权登记账户，可在广东碳市场自由交易。

2018年8月，该林业碳普惠项目在广州碳排放权交易所参与竞价，底价为12.06元/吨，最终成交价格为17.06元/吨，溢价率超过40%，总成交金额22.72万元，这也是广州市首个成功交易的林业碳普惠项目。2019年6月，该林业碳普惠核证减排量由广州市一家企业购得，并用于抵消其碳排放配额。

在重庆市还有另一种交易形式。2019年3月，位于重庆市主城区、绿化空间有限的江北区，为实现森林覆盖率55%的目标，与渝东南的国家级贫困县酉阳县签订了全国首个“森林覆盖率交易协议”。根据协议，江北区向酉阳县购买7.5万亩森林面积指标，交易金额1.875亿元，这笔资金专项用于酉阳县森林资源保护。

而在一些国家，“生态权益交易”早已比较成熟。张林波介绍，比如，法国毕雷矿泉水公司为保持水质，向上游水源涵养区农牧民支付生态保护费用；哥斯达黎加EG水公司为保证发电所需水量、减少泥沙淤积购买上游生态系统服务。

芬兰为购买其南部国有和私有林主提供的森林和栖息地生态系统服务，由农林部邀请专家根据18项生态指标，分级评估森林的生物多样性价值，以此确定差别化的购买价格。

专家表示，政府是生态产品的主要购买者，其购买的生态系统服务种类和内容日益丰富，在生态产品价值实现过程中作用十分重要。