定性“高风险”倒逼PPP业务聚焦经营效率和投资收益

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》于2021年3月12日发布，文件提出：规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）。

其实，自2021年初开始，PPP业务已经呈现出明显的回暖势头。根据财政部PPP中心公布的信息，截至2021年4月21日，今年新增入库的PPP项目有86个、投资额达1399亿元，同比增加565亿元、上升67.7%。净入库项目23个、投资额780亿元，同比增加453亿元、上升138.7%。该现象出现的原因在于，PPP模式有着地方政府债券不具备的优势：地方政府债券融资需要以地方财政收入作为还本付息的资金来源，这致使地方政府的财政压力不断加大。相比之下，PPP模式是以社会资本方入股的形式为地方基建融资，这使得地方政府在项目建设阶段的投资压力得以缓解。而且，地方政府也可以将原本需要短期支付的项目费用延长到整个项目运营周期，从而平滑地方财政风险。有鉴于此，2017年前曾经火爆的PPP模式重新获得地方政府的青睐。

然而，2021年3月26日，国资委印发了《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》（国资发财评规〔2021〕18号，下称《意见》）。《意见》提出：“严控低毛利贸易、金融衍生、PPP等高风险业务……”

可见，国资委将PPP业务定性为高风险业务，并明确表态要加以严控。既然如此，我们就亟待厘清：PPP业务为何会被定性为高风险业务？《意见》中所指的高风险具体为何种风险，以及风险是如何形成的？以及被定性为高风险业务后，PPP市场又会怎样发展？

首先需要明确的是，此次《意见》中定义的PPP业务“高风险”是指：地方国有企业作为社会资本方参与PPP项目所产生的企业债务风险。该风险形成的原因是，地方政府与地方国企之间存在着天然的关联，也能够一定程度上影响地方国企的经营决策。于是，为了推动地方PPP项目的快速落地，地方政府也更倾向于与地方国企沟通、合作，甚至进行隐性的收益担保，使其成为PPP项目的社会资本方，并以企业自身的名义为项目进行债务融资。

但是，地方政府引导地方国企参与的PPP项目很多都为公益性的基建项目，其收益率十分有限且投资回报周期漫长。与此同时，地方国企需要为其参与的PPP项目的债务融资承担还本付息责任，这使得作为PPP社会资本方的国有企业的债务风险增加。值得注意的是，地方国企的债务风险是地方政府隐性债务风险的重要演化形式之一。所以，对于《意见》中要求严控的PPP业务的“高风险”，表面上看是要严控地方国企债务风险，实质上是要严控地方政府的隐性债务风险。

需要进一步明确的是，《意见》提及的“高风险”并不代表PPP模式本身具有高风险。换言之，经济建设项目本身不会因为选择PPP进行建设运营而导致风险高企。甚至，PPP模式本身还具有项目风险控制属性。这是因为，PPP模式本身就为项目建设设计了完备的风险控制流程。比如，在项目可行性论证环节，项目的经济效益和社会效益将得以充分评估；在项目物有所值评价环节，专业人士会对项目采用PPP模式的合理性进行充分论证；在项目财政可承受能力评估环节，项目所在地地方政府的财政风险将得以事先控制。并且，在PPP项目进入执行阶段后，项目运营绩效与社会资本方的收益密切关联，激励社会资本方提高项目的运营效率，也保证了采用PPP模式的项目的收益性。由上述内容可知，采用PPP模式的项目本身的收益风险总体上是有所保障的，需要严控的是“异化”为地方国企债务的非规范化PPP业务。

因此有理由相信，被定性为高风险业务之后，中国PPP业务会更加规范有序地发展。具体而言，一方面，《意见》的出台使得地方政府协调地方国企参与PPP项目的难度加大，地方政府更难以PPP模式举借隐性债务。另一方面，民营企业将有更多的机遇参与到PPP项目合作中来，以发挥其在项目建设和运营方面的专业优势。与此同时，地方政府更多承担项目绩效考核职责，使得民营企业的收益与项目建设运营绩效相一致，从而实现政府与社会资本的激励相容。

总而言之，经历此次“高风险”定性之后，中国PPP业务将更加注重项目的经营效率和投资收益水平，并由此进入更加规范的新发展阶段。

（作者系上海财经大学中国公共财政研究院讲师）