中国实现碳中和目标需要发展碳市场

中国将建设以清洁能源为主体的电力系统，由于可再生能源在电源比例逐步上升，电力系统的不稳定性将是一个技术上和经济上的挑战。早在2015年，中国国家领导人在巴黎气候大会上表示将在2030年达到碳排放峰值；2020年又进一步表明争取于2060年实现碳中和。

然而，必须看到碳中和对中国目前经济系统与能源系统的重大挑战。中国现实是能源消费持续增加，环境和生态问题严峻，国内区域间资源储量、技术水平与经济发展程度等均有较大差异，实行碳减排措施的机会和成本也不尽相同，为了保护不同的发展权益，提供减排的灵活性和进行资源优化配置，碳交易市场十分必要。

同时，碳交易市场可以增加化石能源的消费成本，抑制化石能源需求和提升可再生能源的竞争力。中国于2011年正式开展碳交易试点建设项目，之后提出全国性碳交易市场，经过近十年的发展取得了显著的成效，但与此同时也存在着一些亟须解决的问题。

中国碳市场试点发展现状

作为温室气体排放大国，中国实现碳中和是全球实现碳中和、稳定大气中温室气体浓度、保护全球气候的重要环节。碳排放权自1992年被正式提出，并于1997年被确定为治理温室气体的重要手段。中国于2011年起在北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳等7个省市开展碳排放权交易试点，并于2014年全部启动线上交易。2016年年底，福建省正式加入碳交易试点地区行列，成为全国第八个碳交易市场试点。2017年，启动全国范围内的电力行业碳交易市场，是中国碳市场建设的突破。

中国希望通过建立碳交易体系和全国碳市场，以市场化手段，用最小的社会成本实现碳中和。事实证明，以市场为主导的减排机制是有效的，既能实现减排目标，也能让企业自主选择减排手段，给企业足够的灵活度，减少企业压力，平衡企业成本。在区域碳市场试点地区，企业通过购买自愿碳减排额的方式实现碳排放的抵消，以自愿为基本原则，企业的自主创新能力得到了极大提高，低碳创新专利增加了20%。而且，碳市场并没有对企业的财务绩效产生负面影响。

目前，中国碳市场试点地区的配额成交量规模已经达到全球第二，共有2837家重点排放单位、1082家非履约机构和11169个自然人参与试点碳市场。无论是从成交量还是成交额来看，广东、湖北等地发展较为迅速，成交量和成交额都比较大，所占的市场份额比较大，而天津和重庆发展较为缓慢，成交额和成交量都比较小，所占的市场份额比较小。

总体来看，广东和福建的成交量在2018~2019年有所上升，上海、北京、广东和福建试点城市的成交额2018~2019年有所上升，重庆和北京的变化幅度较小。各试点城市在碳交易价格上存在较大差异，北京由于成立的时间较早，覆盖的行业和纳入的企业数量较多以及碳排放的需求量较大，因而碳排放平均价格远大于其他试点城市，深圳、广东、湖北和福建试点的碳交易平均价格均在20元/吨，重庆由于市场需求不足，交易不活跃，所以平均价格最低。总结一下中国目前碳市场现状有三个主要特征：

一是中国碳市场试点主要由政府制定交易政策和发放配额许可证。一般由市政府颁布地方法规，规定碳交易体系中交易双方需要履行的责任与义务，以及相应的监管措施与惩罚机制，然后根据地区碳市场信息组织相关专业机构，对涉及企业或行业的历史排放、技术水平、企业利润、监管能力等多个情况进行统计，然后用核算目标企业的碳排放配额，确立“严格控制碳排放总量，实行碳排放权交易试点”的原则，向企业发放配额许可证。碳配额的发放分有偿和无偿两种方式，其中有偿发放通过公开竞价进行，在中国的八个试点省市中，除广东省外均采用无偿发放碳配额的形式。碳交易市场基本采用电子交易模式，从而避免人工干预扰乱市场，并有利于对交易双方进行有效监管。交易双方可以利用平台在市场中找到交易对象，通过公开竞价的形式预测未来价格变动趋势，交易行业主要集中于电力、制造业、石化、钢铁、水泥等大型工业行业之中。

二是中国碳市场主要针对“核证自愿减排量”展开，并通过免费和拍卖两种方式进行碳配额交易。核证自愿减排量是由国内自愿减排项目创造的减排量，是一种基于具体项目的交易方法，可以在市场中不受地理限制地部署，在交易中作为碳排放交易的补充，用于抵消碳排放量。目前各个试点均采用了不同标准的核证自愿减排量机制，其中北京和上海核证自愿减排量使用比例规定不得高于当年碳排放配额的5%，湖北、广东和深圳的规定为10%，而重庆定为8%。各试点核证自愿减排量的不同标准制定主要来源于其地理因素、经济水平、排放量统计，以及减排成本等综合考量的结果。

三是在碳交易试点中，市场监管主要来自地方性法规或规范性文件。由于不同试点地区的多样性，市场监管和惩罚机制不由中央政府统一调令，主要根据地方政府颁布的法律法规进行。为避免交易中可能会出现的企业信用风险即系统性风险问题，碳交易市场采取了一系列的政策措施进行监管。例如，湖北省采用“抓大放小”的方法，单独问题单独处理，共性问题从根整治，碳排放权的存在使公司能够节约能源并减少碳排放，因此，应在减少碳权分配的同时促进机构改革，并通过今年的总体“工业排放控制系数”扣除碳排放权。对于前一年存在的超额碳配额，将减少或取消那些已经过期或已完成改革的公司的超额碳配额，以实现“紧密分配”的原则。北京市建立了碳排放报告和核查系统，并采取严格的监管措施。并实施建造区域间碳市场，碳市场具有较为完善的政策和管理体系，严格控制碳排放总量，经济社会领域广泛，运行稳定。根据政府颁布的地方法规，以管理碳交易体系的实施要素以及所有参与者的权利、责任和义务。然后通过建立完整的碳交易政策和法规体系，并创建各种支持政策和技术文件，例如配额批准、温室气体排放核算和核查报告、交易规则、补偿管理等。有效执行和运行碳交易政策。确立“严格控制碳排放总量，实行碳排放权交易试点”的原则，并决定在“十三五”期间控制能源消费总量。适当分配许可证，严格分配过去排放量和溢价工业价值的合并许可证。

碳交易市场存在的一些主要问题

根据以往碳市场试点交易情况，碳市场尚未成熟，并未带来显著的减排效果，根据对八大试点省市的综合分析，弊端主要体现在以下六个方面：

其一，碳价波动过大。总体上八个碳交易试点的碳交易价格波动幅度很大。各试点省市的碳排放权交易主要是通过企业和企业私下商谈和交易，交易比较零散，没有很好体现碳市场的透明度和公开度。

其二，信息公开不足。虽然交易中都要求遵循碳市场公开透明交易原则，然而就整体的市场公开程度而言，所披露的大部分信息并不能给市场交易提供有效参考，市场交易中真正需要的有效信息不透明，交易者的知情权未得到有效保护。由于信息不足，交易双方经常会因为无法有效沟通而出现违约，碳市场的交易主体和交易量也因此受到很大限制。信息公开受限也导致在碳市场交易中出现更多的法律风险，会直接或间接造成交易安全隐患，不利于市场有效监管和交易正常展开。

其三，法律监管不力。由于碳交易法规仅由地方政府颁布，在法律监管不够完善的同时，相关政策的实施效力与惩罚措施都受到了一定程度的限制。这样，碳市场的法律法规还不能给交易双方提供一个安全良好的交易环境，从而造成企业在面对减排成本与经济效益的权衡取舍时，会因为增加碳排放的低成本和产量带来的高收益严重不对称，而愿意通过缴纳罚金的方式超额排放温室气体，从而不能有效地为节能减排做出贡献。由于不同地区对排放额收费标准和超额排放的惩罚力度不一致，试点与试点之间的法律监管程度缺乏有效沟通，企业生产存在一定的投机，交易者参与积极性不高，不利于碳交易市场有效进行。

其四，市场参与率不高。中国碳交易八大试点最初均以电力行业作为主要参与对象，后来才逐步扩展到其他工业领域。但到目前为止，各试点所涉及的排放单位仍然较少，大部分企业由于不符合国家碳市场准入门槛而未能参与碳交易，此外，相关的投资机构和个人投资者由于准入门槛要求的限制，也存在明显的数量少且参与率不高的特点，碳交易市场的活跃度严重受到影响，减排力度也受到一定限制。

其五，产品流动性不强。核证自愿减排量作为被各个试点广泛使用的交易方式，由于受到各个地区法律法规差异的限制，在不同地区之间并不能有效流动。跨地区企业的减排成本大大增加，核证自愿减排量对于碳减排的作用不能得到有效发挥，不同地区之间的产业结构调整政策也不能得到有效实施。除核证自愿减排量之外，由于缺乏国家整体的政策规定，碳交易产品的跨地区流通都存在一定困难，造成交易者成本提高，不利于碳市场有效进行。

其六，交易产品种类不多。目前试点的交易工具均以核证自愿减排量和碳配额为主，交易产品缺乏多样性，不能很好地满足市场参与者对于风险和收益多样性的要求，受众也因此受到限制，市场规模与效益不能得到快速扩展，减排效果不能得到有效发挥，碳市场也无法像金融市场那样维持很高的活跃度，经常会出现“有价无市”的状态。

碳市场现存问题的政策建议及展望

为了促进中国碳交易市场更好更快发展，根据对试点相关问题的综合考量，提出以下碳市场发展的政策建议：

一是强化碳交易法律法规的建设，加大碳市场监管力度。为确保碳交易市场能够更加有效运行，需要中央政府制定更加完善的法律措施对中国整体碳交易市场进行约制。适当放宽碳交易市场准入门槛，吸引更多的企业、投资机构以及个人投资者加入到碳市场交易中，提升碳市场活跃度以及参与者积极性。确保跨省交易的便利性，帮助企业合理规避地区差异而产生的成本，促进交易产品的跨地区流通。加大部分行业为追求高利润而超额碳排放的成本与惩罚力度，让企业进一步意识到减排重要性。在覆盖范围、总量设置以及配额分配等方面重新调整，综合考量出更能发挥减排效果的政策方案。

二是构造碳市场信息公开制度。碳市场信息公开程度应该建立在披露信息能够得到有效利用，交易双方可通过公开信息获得实际意义上的交易信息，明确各方的权利与义务，因而双方交易能够正常进行的基础之上。目前来看，中国八个试点的信息公开程度存在很大差异，但在总体上，公开的信息还是过于保守，实质性的信息内容比较少，且关于法律责任的介绍不够明确，信息不够集中，因此急需构建完善的碳市场信息公开制度，在信息公开中，需要保证碳市场参与者的知情权，明确交易双方的责任与义务，监管制度以及惩罚措施，消除由于信息不对称造成的双方在交易中产生的违约行为。

三是碳配额的合理分配问题。在碳交易市场中，对于企业碳配额的分配不够合理，说明各试点市发改委在对碳配额的分配计算上没有做到对企业碳排放量、成本效益，以及减排成本、地域特征等条件的综合考量。在碳配额的分配中应遵循总量控制的原则，在确保总体碳排放低于某个预期值的前提下对具体行业和企业的碳排放额进行合理划分。根据2060年碳中和目标要求，以及“十四五”规划的设定来细化减排目标，然后根据这个目标制定企业的减排计划，对企业的碳排放额进行合理规划和分配。

四是培养碳交易市场专业人才。目前中国碳市场管理人员不足，市场监管力度受到很大限制，需要培养碳市场专业人才。高校建立碳中和技术相关专业（如CCUS、煤炭清洁化工等），校企政府三方共建实验室来加强对碳市场交易的研究，根据实践过程总结相关经验，在企业层面，组织碳交易人员培训，掌握碳交易相关知识，提高碳交易市场专业人才的综合素质。

五是添加不同种类的碳交易产品。碳交易产品的不足限制了碳市场交易量，应该促进碳交易衍生品的发展，提高碳市场产品多样性。未来的碳交易市场应该根据碳中和目标的需要增加更多的选择性，将森林碳汇、排污权、绿色交易和碳排放市场有机地结合起来，可适当增加多样化的碳金融产品，让市场更加充满活力，促进碳交易市场交易量水平的提升，有利于企业节能减排和碳中和目标的实现。

中国的碳交易市场将是全球最大的和最具发展潜力的。随着中国迈向碳中和，未来会有越来越多的投资者、交易产品、专业人员加入到碳市场中。需要政府、企业和学界各方共同努力，借鉴国内外相关经验，结合中国国情设计中国特色的碳排放权交易体系。政府层面要建立健全相关法律体系，统一排放权标准，企业要组织相关碳交易人员，主动积极参与碳市场，学术界需要加强对中国碳交易机制研究，掌握碳交易不同机理，为政府决策提供理论支撑。实现碳中和的目标需要中国碳市场的发展朝更全面、更健康、更规范的方向发展。

（作者系厦门大学中国能源政策研究院院长）