货币政策和财政政策协调配合：一个研究提纲（下篇）

货币政策和财政政策协调配合：一个研究提纲（上篇）

货币政策和财政政策协调配合：一个研究提纲（中篇）

提要

货币政策和财政政策的协调配合，关涉宏观、结构和体制三个层面。宏观和结构层面的配合，追求的是两大政策体系各自发挥优势，形成合力，达成整体宏观调控的多重目标。体制层面的协调配合则不仅涉及财政资金（税费）的入库与指拨、国库现金管理、货币发行收入的分享、国有资本的管理、国有企业治理机制，以及大量的政策性金融活动的安排，还涉及基准利率的决定、无风险收益率曲线的形成、国家外汇资产的管理等。

财政与金融部门的关系固然犬牙交错，但真正关键的则是政府债务的融资安排。这是因为，国债本质上便兼具金融与财政双重性质。

国债发行对货币供给的影响，因购买对象不同而不同。在非金融企业和居民户、中央银行、商业银行、非银行金融机构、国外等五类购买者中，唯有非金融企业和居民户的购买，对货币供给的影响可视为中性。这意味着，只要金融系统介入了国债交易，国债的货币化便现实地发生了。

从技术上说，央行提供储备货币，主要有央行贷款、外汇资产、主权信用等三种模式。其中，央行贷款模式遵循的是微观准则，本质上与央行“逆周期调控”的定位相悖；外汇资产易受国际金融市场影响，本国货币政策的独立性常常受到冲击；主权信用模式能够使得央行获得自主、弹性、独立和有效率的货币政策操作机制。因此，扩大主权信用模式在储备货币供给机制中的使用范围，应当是改革方向。

央行真正担心的问题是其储备货币的发行受制于政府赤字，使得货币政策沦为财政政策的伺女。事实上，只要法律上禁止央行向政府提供透支便利，并禁止央行直接认购、包销国债和其他政府债券，货币政策可以有保障地由央行乾纲独断。

中国亟待建立有效的国债管理政策。鉴于国债具有金融、财政双重性质，国债政策的制定与实施，就不仅应考虑政府赤字融资的需要，还应充分考虑包括央行在内的金融部门正常运行、特别是流动性管理的需要，更要考虑其综合的宏观影响。

中国亟待建立有效的国债管理政策

金融部门作为调控货币、信贷和利率的专门机构，其国债管理的目标，是在保持货币和信贷供应的规模适当、结构合理，维持利率的水平和结构稳定的前提下，为政府债券的发行提供便利。通常要考虑的因素包括：（1）调整对银行系统的存款准备和再贴现政策，变动公开市场操作格局，以便经济社会在短期内有能力吸收新增的国债；（2）增减其持有的未清偿国债存量，借以保持货币信贷总量适度、利率水平适当；（3）调整其持有的未清偿国债的期限结构，维持合理的利率结构；（4）引导国债的二级市场交易，适时调整国债的持有者结构，平滑政府筹资活动对货币和信贷供应的影响。

站在财政部门的立场上，国债管理的目标，就是通过最简单的方式、以最低的成本来为政府的预算赤字筹措资金。它通常要考虑的因素有五：（1）在预算出现赤字时，确保有足够的资金来弥补之；（2）尽可能降低政府赤字融资的成本；（3）在政府不能净额清偿债务时，设法安排旧债掉期；（4）如果政府财力充裕，则适时进行提前还债操作；（5）尽可能延长国债期限，以减轻政府的发债成本，并避免政府频繁进入市场。

分析财政和金融两大宏观调控部门的国债管理政策便不难看出，对于国债的管理，两大部门不仅存在着手段上的差异（这是很自然的），其政策目标也常常不完全一致，在某种程度上甚至背道而驰。因此，为了既支持政府赤字融资，又维护货币政策的独立性，进而提高我国宏观调控的整体效率，有必要建立稳定的国债管理政策体系。

❑ 设立专门机构，专司国债政策

鉴于国债的金融与财政的双重性质，国债政策的制定与实施，就不仅应考虑政府赤字融资的需要，还应充分考虑包括中央银行在内的金融部门正常运行的需要，更要考虑其综合的宏观影响。因此，有必要在财政、金融两部门之上设立常设性专门机构，专司国债政策。此专门机构负责确定国债发行和未清偿规模、品种结构，协调货币、财政两大部门的政策。

❑ 调整政府债券系列，为人民币国际化创造条件

根据市场经济惯例，宜将目前以“金融债”、“企业债”等面世的各种以政府信用为基础的国有或国有控股机构发行的债务，统一整理为“政府机构债”，以明示其政府债券之本质。这些政府机构债券，应当同中央政府债券、地方政府债券一起，形成国家债券系列。这样做的目的，是为市场投资者提供准确的信息，吸引其投资于国债市场。

考虑到人民币国际化如今比以往任何时候都重要，注意到人民币国际化的本质是让非居民购买并持有人民币定值的金融资产，注意到非居民进入中国金融市场主要购买并持有国债，为推动人民币国际化，我们更应当建立一个有弹性、有深度、高密度的国债市场。

❑ 国债的期限结构应当多样化

就现状和市场需求而论，增加政府短期债券实属当务之急。在此基础上，争取实现十八届三中全会决定早已确定的“健全反映市场供求关系的国债收益率曲线”的改革目标，进一步，争取实质性推进我国的利率市场化改革。

❑ 国债市场的运行应充分考虑货币政策和金融市场的需要

国债的发行、定价、上市制度等必须以提高流动性为目标，以有规律和可预期为发展目标，国债市场上的登记结算、做市、交易、纳税制度等等，均应按照市场一体化的方向进行调整和改革。

❑ 统一推进我国的利率、汇率市场化和健全收益率曲线的进程

作为具体的改革目标，利率市场化、汇率市场化和健全收益率曲线均已推行多年，八年前党的十八届三中全会，更是明确提出“完善人民币汇率市场化形成机制，加快推进利率市场化，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线”的要求。但是，客观地说，在所有这些领域，我们均未取得决定性进展。原因当然是多方面的，但是，未能将货币金融和财政一体化加以统筹，显然是重要原因。因此，在下一步改革中，我们应当在货币政策和财政政策协调配合的基础上，完善我国“三率”的改革方案。

（作者为中国社会科学院学部委员、国家金融与发展实验室理事长）