西安都市圈规划年底前有望出台，“西咸合并”终于定了？

西安和咸阳的关系，一直是“大西安”发展过程中的一个难题。但最近，这一难题可能将被终结：西咸新区由西安全面代管，班子成员也进行调整。

与此同时，西安都市圈规划编制正在加快进度，年底前有望出台。

西安和咸阳合并可以休矣？

8月22日晚，西咸新区官网发布一则新闻“8月22日下午，西咸新区党工委书记杨仁华、新区管委会主任姜建春调研西咸新区防汛和秦创原创新驱动平台建设工作”。这则消息显示了西咸新区领导班子进行了调整。

杨仁华和姜建春在此之前分别担任西安市高陵区委书记和西安市委组织部常务副部长。西咸新区第一任党工委书记和管委会主任是时任陕西省常务副省长江泽林，其后接任者也主要是这一届班子成员。此次新班子履新凸显了西安在西咸新区人事上的主导。

实际上，这是西安对西咸新区进行全面管理的一个标志。今年6月，陕西省发改委印发了《关于西安市全面代管西咸新区的指导意见》（下称《指导意见》），进一步优化西咸新区管理体制机制，西咸新区主体完全纳入到西安的管理。

《指导意见》明确，西咸新区党工委、管委会作为省委、省政府的派出机构保持不变，按照“全面授权、不留空白”的要求，由西安市全面管理。由西安市制定西咸新区管委会及所属新城职能配置、机构设置、人员编制等方案。

2011年，陕西省在西安市和咸阳市建成区之间组建西咸新区，规划控制面积882平方公里。2014年，国务院正式批复陕西设立西咸新区，西咸新区成为第七个国家级新区。2020年，西咸新区常住人口130.46万人，地区生产总值612.50亿元。

陕西省城市经济文化研究会会长张宝通向第一财经表示，西咸新区成立之后，一直是陕西省直管。2017年，陕西省将西咸新区交由西安代管，但是权力并没有完全下放。此次陕西省将权力完全交给西安，使由西安代管落得更实。

根据安排，西咸新区划分为西咸新区直管区和西安（西咸新区）—咸阳共管区。西咸新区直管区由西安市全面管理，负责辖区内的行政、经济和社会管理事务。西安（西咸新区）—咸阳共管区，由咸阳市在《西咸新区总体规划》框架下，负责辖区内的行政、经济和社会管理事务。

人事管理是全面管理的一个关键项。《指导意见》明确，西咸新区管委会及所属新城副厅级以下（含副厅级）各级行政事业干部，按照干部管理权限由西安市管理。省级部门派驻西咸新区的纪检监察、自然资源、公安等垂直（双重）管理机构，按照属地管理的原则划转至西安市，人员划转商西安市办理。

实际上，在西咸新区的管理体制调整的背后涉及更大的问题，就在于西安和咸阳的关系如何处理，如何推进西咸一体化？

这20年来，西安和咸阳的合并呼声不断。有专家主张学习合肥和济南等城市的做法，通过西咸合并做大西安规模。2017年，陕西省将西咸新区划归西安管理被认为是推进这一进程的重要一步，“使西安自改革开放以来历史上第一次拥有了大西安的格局和体量”。

但是，行政区划调整面临的困难很大，而且用这种方式做大城市规模的做法也存在很大争议，因此，西安和咸阳合并一直没有推进，甚至没有进入官方议事日程。

张宝通认为，《指导意见》在落实权力下放同时，也彻底将西安和咸阳分家。西咸新区主体划归西安，而咸阳也分到一块。两家分家之后，这样也就终结了西安和咸阳在行政区划上进行合并的设想。

陕西省发改委在其官方网站主任信箱中向网民回复：《指导意见》主要意图是进一步理顺西咸新区管理体制机制，推动西咸新区高质量发展，不涉及行政区划调整。设立西安（西咸新区）—咸阳共管区也是基于西安—咸阳一体化发展现状，充分激发各方积极性，加快西安国家中心城市建设，做出的重大决策，是一体化发展改革的再深化。

西安都市圈不只西咸一体

在西安和咸阳关系理清的同时，西安都市圈的规划编制也加快进行。

今年年初，国家发改委印发了《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，提出今年将支持福州、成都、西安等都市圈编制实施发展规划。目前，《福州都市圈发展规划》已经获批。

根据陕西省发改委消息，7月9日，陕西省发改委组织相关专家论证《西安都市圈发展规划》大纲，并就推动西安都市圈高质量发展进行座谈交流。8月19日，陕西省发改委又组织专家座谈会，听取对《西安都市圈发展规划》的意见建议。

事实上，在西安都市圈之前曾经有一个“西咸都市圈”。2020年6月，陕西省出台《关于建设西安国家中心城市的意见》，提出将进一步推进西咸一体化发展，支持西咸新区创新城市发展方式，加快建设西咸都市圈。

不过，在后面的官方文件中，这一提法又被西安都市圈代替。

陕西省区域经济学会会长、西北大学教授白永秀此前接受第一财经采访时表示，西安不仅要与咸阳加快一体化进程，而且还应该与铜川、渭南推进一体化建设。要由西咸一体化思路转变到大西安都市圈一体化思路上来，不只是推进西咸一个一体化，而是要推进西咸、西铜、西渭三个一体化。

陕西省“十四五”规划也提出，以西咸一体化发展为重点，以创新体制机制为突破，以构建网络化、开放型、一体化发展格局为路径，以促进西安中心城市与周边城市（镇）同城化发展为主攻方向，加快培育建设现代化西安都市圈，构建“一核一轴、两翼三区、多组团”发展格局。这里就包括咸阳、铜川、渭南、杨凌等区域。

陕西省发改委8月份召开的专家会议上，来自陕西省决策咨询委、省社科院、西北大学、西安建筑科技大学等相关单位专家先后围绕西安都市圈规划范围、发展定位、空间格局、发展目标、协同发展机制等问题进行了深入研讨，并就规划文本提出了具体意见和建议。

陕西省发改委副主任李生荣表示，要集中力量编制好规划，认真研究、充分吸纳专家意见建议，对规划文本作进一步修改完善，切实提升规划的引领性、科学性和可操作性。要加快编制工作进度，尽快按程序报批，确保年底前出台实施。