陕西力推“双核”布局，“煤都”榆林能否挑起大梁

4月13日，陕西省政府网站发布了陕西省“十五五”规划纲要全文，提出实施“双极带动、多点支撑、三区协同”战略，强化西安、榆林两大增长极对全省发展带动作用。

围绕这一定位，榆林提出“十五五”时期经济总量突破1万亿元。不过，以煤炭为主的产业结构让榆林受周期性波动的影响较大。2025年，榆林经济总量相比2024年几乎零增长。在此背景下，榆林能否担当起陕西的“双极”之一？

“双核”布局

“十四五”期间，榆林综合实力实现了跃升，全市地区生产总值年均增长5.8%，经济总量连续跨越5000亿元、6000亿元、7000亿元三个大台阶，居中西部非省会城市首位，GDP占全省比重由15.6%提高到20.5%，榆林对陕西全省经济增长的贡献度超过三分之一。

煤炭行业的景气上升是榆林经济快速增长的关键因素。以煤价大涨的2021年为例，当年榆林GDP实际增长7.9%，名义增速则高达32.9%，总量一举突破5000亿元，比2020年劲增1345.18亿元。当年，全国城市排名连跨11名，升至全国第45位，成为中西部非省会第一城。

在这一时期，榆林的经济增量成为陕西经济增长的主要来源之一，榆林挑起了陕西经济的“大梁”，形成了与西安并驾齐驱的区域带动格局。

在陕西省“十四五”规划中，榆林被定位为陕西高质量发展重要增长极，榆林的城市地位得到提升；“十五五”规划更进一步将榆林提升至与西安并列的“双极”，陕西省“十五五”规划纲要对西安和榆林都有单独章节进行规划。

图片来源：陕西省“十五五”规划纲要

陕西省“十五五”规划纲要提出，提升西安国家中心城市发展能级。推动西安聚焦国家中心城市建设使命任务，做强做精核心功能，更好发挥对全省高质量发展的核心增长极作用、对西北地区的辐射带动作用。

对于榆林，纲要要求，强化榆林重要增长极带动作用。发挥榆林经济大市挑大梁作用，支持建设省域副中心城市，更好支撑全省高质量发展。提升榆林中心城区发展品质和服务功能，推动南北县(区)协调发展，破解水资源等要素制约，增强综合承载能力和人口吸引力。

陕西社科院研究员张宝通向第一财经表示，相比而言，西安产业结构主要是以制造业为主，优势在于科技创新；榆林是陕西第一工业大市，它的优势在资源和能源化工产业。榆林是我国重要的能源化工基地，特别是榆林的现代能源化工，其规模和技术居世界一流。

榆林市也提出，“十五五”时期，立足“陕西经济增长重要一极”战略定位，培育壮大现代煤化工等10条重点产业链，加快新旧动能接续转换，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，地区生产总值年均增长5%左右、总量突破1万亿元。

榆林的考验

虽然榆林在过去几年综合实力快速跃升，但是发展背景和增长动力主要来自煤炭行业的景气上行，因此经济增长容易受价格波动和市场形势变化的冲击，呈现周期性走势。

实际上，2025年榆林市地区生产总值总量几乎是零增长：2025年，榆林市实现地区生产总值7501亿元；2024年，初步核算全市实现地区生产总值7548.68亿元，最终核实为7451.83亿元。

产业结构相对单一是比较突出的问题。2024年陕西省的统计数据显示，榆林规模以上工业企业总产值中，能源工业占比仍高达84.3%。在科技革命和“双碳”战略下，“一煤独大”的风险日益凸显，榆林迫切需要产业机构调整和经济转型发展。

这些年，榆林也在积极推动产业结构调整破解“一煤独大”，加速构建“煤油气风光氢储”多元协同的新型能源体系，发展装备制造、低空经济等新兴产业，推动由资源依赖向多元驱动转变，但是，相对来说，新兴产业尚未形成有效支撑。

榆林市提出，“十五五”时期，以实体经济为支撑，锚定高端化多元化低碳化方向，全面落实“三个转变”要求，做大做强现代能源产业集群，协同推进传统产业焕新升级、新兴产业发展壮大、未来产业科学布局，工业总产值突破1万亿元。

另外，榆林还提出，加快建设世界一流高端能源化工基地、黄土高原生态文明示范区、陕甘宁蒙晋交界区域中心城市“三大目标”；以及建设区域交通运输、科技创新、金融、教育医疗、消费“五个中心”。

张宝通表示，从经济总量上来看，榆林不大可能形成与西安相当的体量，但是，榆林未来的转型发展会有很大的增长空间。而且西安和榆林可以形成互补，协同发展。他认为，在未来全球算力竞争之下，榆林的能源优势地位会更加凸显。

陕西省“十五五”规划纲要提出，以产业合作为重点，以重大项目和平台为牵引，以推动西安与榆林协同发展为引领，打通三大区域链接联动路径，提升全域竞争力。

以西安科教、榆林能源互补合作引领关中、陕北耦合发展，推动陕北能源化工产业和关中先进制造业互促双强。优化关中、陕北重大生产力布局，在陕北地区重点布局大宗化学品以及下游精细化工材料等产业，引导和鼓励在关中地区重点布局技术偏好型的高端材料以及终端产品研发生产项目。

另外，支持西安科研机构与榆林共建创新联合体。有序引导关中重化工项目向陕北转移，提升“北电南送”规模和能力。推动西安国际港务区与榆林合作，建设“一主一辅”中欧班列集结中心。支持延安依托西延榆高铁、包茂高速等交通大动脉，融入西安都市圈和呼包鄂榆城市群发展格局。