美国面临政府停摆和债务违约的风险

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9月27日，美国参议院对一项为政府提供预算并暂停债务上限的法案进行投票，因共和党全体反对，该法案未能通过，这也就意味着美国接下来可能会面临政府关门、债务违约的风险。虽然提出法案的民主党将两项议题捆绑在一个法案中，但其实政府临时拨款和债务上限延期并无必然联系。

政府关门的期限较为紧急。美国联邦政府的财年在9月30日结束，在每年的财年结束之前，国会需要通过新的预算法案，来为政府继续运行提供资金，否则政府就会因缺钱而关门。若在本周五9月30日午夜前，政府临时拨款的议题仍未能在参议院通过，联邦政府就会在当地时间10月1日中午12:01全面停摆。除边防、执法、医疗、交通等必要公共服务之外，所有被认为是非必要的公共服务将被暂停，例如国家公园等公共设施也将被关闭，对人民生活和经济活动造成影响。过去，美国政府曾多次停摆。最近的一次停摆发生在2018年12月22日，由于两党在美墨筑墙经费的议题上僵持不下，一项临时支出法案未能通过，导致政府停摆了35天，是历史上时间最长的一次停摆。相较于2018年，此次政府停摆的范围可能更大。2018年政府停摆时，由于国会已经通过了12项拨款法案中的5项，因此造成的结果只是部分政府机构停摆，而此次停摆的波及范围很可能更广，因为国会尚未通过任何预算法案。

债务上限延期则关乎美国国债是否违约。债务上限是对美国公共债务的总量限制。20世纪初，为支付第一次世界大战的费用，美国政府进行了巨额融资。战后，为限制政府融资额度，国会设立了债务上限制度。此后，国会一再提高美国债务上限。二战后至今，美国国会对债务上限进行了近100次调整，额度从450亿美元增加到28.4万亿美元。目前美国的法定债务上限为22万亿美元，2019年特朗普任职期间，共和党利用其在参众两议院的绝对优势暂时豁免了债务上限。截至2021年8月1日债务上限重启前，新增债务为6.5万亿美元，因此新的债务上限至少需要28.5万亿美元。今年8月债务上限重启之后，美国财政部使用了包括暂停发行债券至9月30日、暂停投资联邦政府雇员退休基金等非常规措施来避免债务违约。9月28日，耶伦表示，这些非常规措施将在10月18日耗尽。如果在此之前债务上限仍未能获得豁免或提高，美国政府就将无力偿还国债，面临债务违约。由于有强大的政府信用背书，美国国债一向被认为是无风险资产，在历史上从未违约。然而，一旦债务违约实际发生，就会酿成巨大金融风险，甚至有引发金融危机的可能性。因此，尽管美国两党经常利用债务上限制度进行博弈，却总能在债务违约之前达成一致，暂停或提高债务上限、避免债务违约。

不管是对于民主党还是共和党，政府停摆与债务违约都是他们不愿看到的结果。但两党仍为了各自利益，不惜冒着对美国经济产生巨大伤害的风险，进行博弈。共和党同意为政府提供临时拨款，但拒绝投票提高债务上限，他们希望民主党利用“预算调解”程序，绕开共和党单方面提高债务上限。现有法案中，民主党提出的是暂停债务上限，只需给出暂停期限，无需列出债务金额，但在使用预算调节程序时，民主党就必须结合政府支出计划，给出具体的债务数额。预算调解程序无需共和党投票，也就意味着共和党无需为此事负责，可以将其作为下次选举中攻击拜登政府开支过多的由头。而民主党将政府预算与暂停债务上限的法案捆绑在一起投票，实际上是以政府停摆为要挟，来促使共和党投票同意暂停债务上限。现在，对于民主党而言，避免政府关门的唯一方式是从法案中剔除调整债务上限的议题，使包含政府临时拨款的新法案在9月30日午夜前在国会投票通过。政府停摆曾多次发生，虽然会对美国经济与金融造成损害，但并不会造成毁灭性打击，民主党有可能不惜以此为代价来与共和党僵持，美国政府自10月1日起停摆一段时间的可能性是存在的。但债务违约有可能对美国金融系统造成巨大打击。相较之下，在政治博弈中失势可以说是不值一提。因此笔者认为，不管是通过国会投票还是预算调解，民主党一定会在财政部的资金耗尽之前提高或暂停债务上限，美国债务违约的可能性还是很小的。

对资本市场而言，政府停摆的影响较为有限。高盛的报告显示，以往停摆期间，美股的波动幅度不大，在1980年以来发生的14次政府停摆中，标准普尔500指数（S&P 500）的中值回报率数值，在预算授权到期之日为-0.1%，在停摆期间为0.1%，在重新开门之日为0.3%。然而，由于目前美国仍处于疫情之中，政府停摆可能对疫情防控带来意想不到的后果，对经济基本面造成一定影响，从而影响股市，该影响是否会发生取决于哪些政府机构会关门、关门多久。债务违约的风险提高会反映在美债收益率中。9月27日-28日，十年期美债收益率上行了6bp，这其中既有债务风险提高的影响，也有美联储Taper预期的影响。笔者认为，目前资本市场的主流预期仍是美国不会债务违约，否则美债收益率上行的幅度将大大高于目前的涨幅。由于债务上限问题大概率将在10月上旬得到解决，其对于美债收益率的影响不具备可持续性，后续影响美债收益率走势的主要驱动因素仍将是美联储Taper预期。

美联储的Taper节奏不太可能受到影响。拜登政府行事风格没有特朗普那么“任性”，即使政府真的停摆，民主党也会寻找办法尽早让政府重新开门，预计停摆不会持续很长时间，对美联储重视的就业和通胀的影响非常有限。而债务违约万一发生，美联储可能就不得不停止Taper，出手救市，但两党任由美债违约的概率非常小，几乎可以忽略不计。美国两党围绕债务上限问题的争执无异于一场闹剧。民主党议员指责共和党正在破坏美国经济，共和党则呼吁民主党独自负担起提高债务上限的责任。各路角色你方唱罢我登场，看似深明大义，实则各自心怀鬼胎。背后反映的是美国政治制度中所存在的固有缺陷。

（作者为植信投资研究院宏观经济研究员）