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连平:中西部奖励刺激生育可能得不偿失

第一财经 2021-10-21 12:07:57 听新闻

作者:连平    责编:任绍敏

人口生育是一项复杂的社会民生工程,将其异化为“奖励锦标赛”,本质上仍是计划经济思维和“运动式”思维,长期来看不仅无效,甚至可能矫枉过正,埋下新的问题隐患。

第七次全国人口普查数据表明,我国育龄妇女总和生育率仅为1.3,从全球比较来看,这一数值已处于较低水平。

允许生育二孩、三孩,甚至进一步放开生育非常及时且必要,把生育决策权交还给公众,让人口生育在市场环境下得到逐步修复,是对滞后于时代的人口生育政策及时纠偏。但近期多地政府出台生育奖励政策,对生育二孩、三孩的家庭发放一定数量的“育儿补贴金”;更有观点提出,多生一个孩子,国家应当奖励100万元。对此,我们认为,人口生育是一项复杂的社会民生工程,将其异化为“奖励锦标赛”,本质上仍是计划经济思维和“运动式”思维,长期来看不仅无效,甚至可能矫枉过正,埋下新的问题隐患。

急功近利的生育奖励政策可能带来不少问题

在进一步放开生育的过程中,政策制定者不但应取消社会抚养费、删除相关处分规定等不合时宜的制度,同时也要提供必要的社会公共产品,如建立普惠型托育服务体系,探索设立父母育儿假,促进教育公平与教育资源均衡,完善税收、住房、社保和医保等配套保障措施,这些原本就是一个成熟市场经济体系的应有之义。但政府职能自有其合理边界,不应无限扩张。公众是否愿生、生多生少,归根到底还是由市场规律起决定作用的。个别地方急于出台“奖励”“发钱”等着眼于短期的刺激措施,有违市场经济的一般规律。

1.奖励生育效果有限。

从全球经验来看,不少生育率较低的国家都曾经实行过各种各样的奖励生育措施,但总的来看,效果乏善可陈。

以韩国为例,韩国历届中央政府多次出台“应对低生育综合对策”,总共投入了200万亿韩元,韩国各地方政府也向多子女家庭发放生育补贴,但效果并不理想,韩国妇女的总和生育率仍是一降再降,近年来更是沦为全球最低。新加坡的情况与之类似。

低生育率背后往往潜藏着复杂深刻的经济、社会、文化等因素。在不少东亚国家和地区,其中也包括中国,高房价、教育“内卷”等带来的压力等普遍被认为是导致晚婚、不婚、少生、不愿生的重要原因,而这些都不是简单的“发钱”所能解决的。有调查显示,北京市家长每年投入孩子教育的资金,在1万~3万元(含)的占23.01%,3万~5万元(含)的占23.01%,5万~10万元(含)的占33.63%,10万元以上的占15.93%;即便三四线的中部某地级市,家长每年投入孩子教育的资金在1万~3万元(含)的占56.45%。而教育成本仅仅是“养娃”成本的一部分,父母陪伴和教育的时间和精力更是难以计量。

同时,社会观念的变化也在一定程度上弱化了奖励生育的效果。随着女性劳动参与率较高、社会地位不断提升,女性对于生育越来越谨慎。数据显示,我国育龄女性的生育意愿普遍低于男性,且二者之间的差距呈扩大趋势。很多老年人在退休后,也将旅游、休闲、养生等作为“头等大事”。

2.奖励政策难以持续。

不仅如此,“运动式”刺激生育将导致地方政府付出的成本与收益严重不对等,最终政策推行的积极性难以持续。从全球经验来看,随着经济不断发展,人口等要素会自发在地区间动态配置,尤其是倾向于向经济发达地区和大城市群集聚。

从我国近年来的情况看,人口在全国、全省范围内加快流动也已是大势所趋,就业、消费、税收、养老金等未必会留在其出生地。长期来看,北京、上海等一线城市及一些经济发展前景较好的省会城市,即便不出台任何生育奖励政策,仅需逐步放开户口、房产限购等措施,就足以吸引外地人口持续流入。因此,部分中小城市在财政并不十分充裕的情况下出台生育奖励政策,很可能是在“为他人作嫁衣”。

3.可能加重地方财政负担。

2021年上半年,我国多数省市区地方本级财政收入低于财政支出,不得不依赖中央财政转移支付、发行地方政府一般债券等来补足缺口,仅上海市实现了财政盈余。在这种情况下,出台生育奖励政策有可能进一步加大地方政府负担。以中西部某地级市为例,该市2020年一般公共预算收入为68.25亿元,出生人口为8500人。根据国家卫健委统计,2020年我国出生人口中,二孩及以上占比为57.1%。假设该市二孩及以上占比符合全国比例,即4335人。我们针对以下三种生育奖励力度进行简单测算:

情形1:对新增二孩、三孩每人每月奖励500元,连续奖励三年,共计18000元/人。在这一情形下,生育奖励占当地一般公共预算收入的1.2%。

情形2:新增二孩、三孩每人每月奖励5000元,连续奖励三年,共计180000元/人。此时生育奖励将升至当地一般公共预算收入的12%。

情形3:新增二孩、三孩每人一次性奖励100万元/人。此时生育奖励将占当地一般公共预算收入的63.5%。

从上述三种情形的政策后果比较来看,情形1对财政负担影响最小,不构成明显的负担,但由于奖励数量远不足以覆盖育儿成本,其激励性同样较弱,可能属于无效投入。情形3刺激效果非常强,但对财政负担影响过大,因而也不具备任何可行性。情形2理论上具备一定的操作性,但其对地方财政的影响也高达12%,再考虑到上文指出的成本收入严重不对等问题,本就捉襟见肘的中西部地方政府是否愿意承担此项投入呢?我们认为结论是显而易见的。

4.可能增加结构性失业。

从劳动力需求角度看,随着人力成本、土地成本等基础资源价格不断上升,传统的中低端制造业竞争力明显下降,将加速向东南亚、南亚等新兴市场转移;而资本密集型、技术密集型的中高端制造业将成为我国制造业发展的重点,这些产业往往并不依赖大量劳动力投入。

从劳动力供给角度看,社会发展、生活成本上升等因素也导致许多年轻人不再甘于从事低成长、低收入的工作,这在一定程度上加剧了社会的结构性失业。国家统计局公布的数据显示,2021年7月,我国城镇调查失业率5.1%,就业形势相对稳定,但16~24岁人口调查失业率高达16.2%,比前者高出11.1个百分点。如果仍一味追求人口数量增长,有可能引发严重的结构性就业矛盾。

5.政策方向可能跑偏。

目前涉及奖励生育的一些措施和建议,主要聚焦于刺激生育二孩、三孩方面,但这很有可能跑偏了方向。我们认为,愿意生一孩的,继续生二孩、三孩的比例不低,尤其是未来随着我国形成“橄榄型”收入结构,中间收入群体快速壮大,不排除这部分人群生育的意愿进一步提升;真正问题比较大的,是越来越多的女性迟生或根本不愿意生育第一胎。

上述判断也得到了相应数据的支持。我国全面二孩政策放开以来,总出生人口的确呈逐年下降态势。但细加分析不难发现,二孩及以上孩次出生人数较为稳定。相比之下,一孩出生人数反而呈现“断崖式”下跌,从2016年的1015万人降至2020年的515万人,几乎跌去一半。

这当中不可避免地会有育龄女性人数减少的因素。但结合国家统计局历年抽样数据,并经我们测算发现,2016~2019年间,20~29岁年龄段的育龄女性人数大致从1.077亿人降至8750万人,其中20~24岁年龄段的育龄女性人数从4507万人降至3682万人,但两者的实际降幅并不大。显然,育龄女性生育一孩的意愿显著推迟和降低,才是导致一孩出生人口乃至于总出生人口大幅下降的主要原因。

无需过度担心人口下行趋势

在中国人口总量依然高达14亿人的情况下,为什么仍要担心人口减少的问题?这些担心是否真实必要?或许我们还没有对此全面深入地思考过。目前学界的共识是,我国人口规模或将于2025~2030年前后见顶。综合各方观点来看,现有的担心可能来自以下几个方面。

第一个担心是劳动力短缺。

历史上,也有一些欧美发达国家曾因人口出生率下降,导致一些低端产业出现劳动力紧缺现象,不得不引入外籍劳动力弥补。但考虑到我国国情,现阶段大规模引入外国移民的可能性不大。

与欧美发达国家不同,我国人口基数庞大,加之产业结构正在加快升级,即便出生率有所下降、老龄化速度加快,未来较长时间内(如10~30年)也不会出现较为明显的整体性“劳动力荒”。同时,如果加快自动化和人工智能实现对人力的部分替代,可进一步保持我国制造业的强大供给能力。

2016年以来,我国工业机器人应用发展极为迅速,累计装备数量位列世界第一。据媒体报道,目前在国内最先进的汽车生产车间,仅10名工人辅助386台机器人,就可以实现每年16万辆轿车的产能。一些研究指出,到2030年我国工业机器人总装备数量有可能超过1400万台,工业机器人的生产效率相当于人工的4~20倍,也就是说,到2030年仅工业机器人就有可能至少替代5600万人工就业。在机器人应用大范围快速推进的情况下,还有必要担心中国缺乏劳动力吗?

第二个担心是住房需求下跌。

长期以来,人口被视为支撑房地产行业发展最重要的因素。但总体来看,我国房地产市场存在的问题主要是结构性的,是由于人口大量流动导致的冷热不均,即大城市需求仍在上升,部分中小城市存在一定的住房闲置,但并不影响总体需求。

人口大量流入不但推动了珠三角、长三角等城市群和都市圈的快速发展,还带来相关城市置业需求的上升,都市圈内的房地产市场将迎来更多发展机遇。即便个别地方房地产价格有较为明显的下降,也不会从根本上动摇我国经济发展的韧性。

第三个担心是消费严重不足。

在新发展格局之下,促进形成强大国内市场、释放消费潜力被寄予厚望。一些观点认为,如果人口基数下降过快,国内消费将不增反减,尤其是对于汽车、家装、家电等大件商品的消费明显减少。

但人口仅仅是影响消费的众多因素之一。除人口外,消费还与经济景气程度、居民收入水平及增长预期、预防性储蓄需求、税收、生活方式等诸多因素相关。从国际比较来看,美国约3.3亿人,规模排名在中印之后,却是全球最大的消费市场;我国超过14亿人,但2019年社会消费品零售总额接近6万亿美元,略低于美国。换言之,以美国的标准,我国尚有10亿人的消费潜力未得到充分释放。

随着城镇化水平不断提升,人口将进一步涌入大城市、特大城市和超大城市,从而推动消费水平不断增长。同时,我国迈向高质量发展和共同富裕,中间收入群体迅速壮大,也将不断促进消费迭代升级。总体上看,担心消费严重不足理由是不充分的。

第四个担心是社保出现缺口。

传统上,我国较为依赖养老体系第一支柱,也就是作为基本养老的社保资金。对社保缺口的担心,也是一部分人呼吁提高出生率的重要依据。

造成社保基金“入不敷出”,除了补历史欠账和老龄化程度不断加深等因素外,我国养老保险体系过于依赖基本养老这个“第一支柱”也是重要原因。目前,我国养老金体系三支柱发展并不均衡,包括企业年金、职业年金在内的“第二支柱”和商业养老金融为代表的“第三支柱”规模较小,未来还有很大发展空间。与此同时,随着我国经济实力不断增长,政府在再次分配方面的腾挪空间依旧较大,在可预见的将来,社保基金缺口问题总体风险可控。

第五个担心是人口线性减少。

总和生育率,即每位女性一生中生育孩子的平均数如果偏低,是否意味着一个国家或地区的人口将不断减少、萎缩,直至最终消亡?在这方面,日本和韩国常被作为警示案例。

韩国被认为有可能是“全世界第一个自然消失的国家”。2018年至2020年,韩国总和生育率连续三年低于1。韩国统计厅公布的数据显示,2020年韩国出生人数为27.24万人,比2019年减少了10%;死亡人数达到30.51万人,首次超过了出生人数。韩国有研究预测,2100年韩国人口数量将下跌至200万人以下,2600~2700年韩国有可能消失。

但无论是对日本还是对韩国人口的长期预测,很显然都陷入了静态、线性的思维误区。首先,从人类历史来看,还从未出现过单纯由于人口出生率下降而消亡的国家。对于任何一个国家而言,未来数百年内可能出现的变数非常多,包括战争、民族融合、移民流入、经济盛衰、科技进步、社会观念变迁等,都有可能显著地影响该国人口数量。其次,从经济学常识来看,当人口降到一定规模时,与生活相关的资源价格、成本和压力将显著降低,而人力资源要素的重要性将明显上升,从而有可能激发人口生育意愿回升。从北欧、东欧、南欧多国的经验来看,实际上不少极低生育率国家近年来也逐步走出了“低生育率陷阱”。最后,14亿人口是世界第一大人口规模,即便未来我国人口降至10亿人左右,也依然是美国的3倍,是日本的10倍,是韩国的20倍左右,还有非常大的回旋和调整余地。担心人口线性减少似乎有些“杞人忧天”。

科学理性地推行人口生育政策

我们认为,有序放开生育势在必行,但地方政府应避免对二孩和三孩采取盲目的、急功近利的强刺激政策,而将落实重点放在解决一孩生育意愿下降、完善社会公共服务等方面。

一是尊重人口生育自然规律。未来一定时期内,我国人口保持低速增长是大概率事件,需保持理性客观的心态,不应期待短期就会有立竿见影的改变,更切忌因“拔苗助长”引发新问题。

二是遵循市场经济发展规律。应摈弃“刻舟求剑”式思维,避免立足短期盲目刺激人口增长。

三是科学评估最优人口规模。建议决策部门集中各方智慧,结合未来我国共同富裕目标、可能面临的内外挑战、产业政策导向及其引起的就业结构变化等因素,参考发达国家的经验教训,科学系统地评估未来10~50年我国人口的最优规模、底线规模、适宜增速和人口结构比例等,制定清晰的人口规划和路线图;同时,结合全国人口普查工作,动态修正人口增长前景预测,及时对现行人口生育政策及其配套措施进行调整。

四是加快建设强大国内市场。未来,即便我国人口总量保持不变或略有下降,但只要顺利晋升为中等发达国家,且形成了庞大的中间收入群体,就有可能打造比肩或超越美国的强大国内投资市场和消费市场,确保我国经济继续保持中高速增长。

五是逐步降低劳动力投入密度。加快落实十九届五中全会提出的“推进制造强国、质量强国建设,促进先进制造业和现代服务业深度融合”“提升产业链供应链现代化水平,推动制造业优化升级”等目标,在劳动成本和资源产品价格不断上行的背景下,逐步改变增长模式,提高资本和科技对于经济增长的贡献度,使得我国未来经济增长不再依赖于大量劳动力和资源的密集投入。

六是积极提升人口质量和人工智能水平。一方面,进一步提高国民的教育和科学文化水平,使其有能力从事中高端制造业和现代服务业,不断提升人员产出效率。另一方面,加快工业互联网、机器人、全自动化流水线、数控加工中心等智能装备的应用,通过人机协作显著提升生产和服务效率,有效弥补人口数量的不足。尤其是在电子、化纤、建材、汽车、食品、医药和医疗、物流、教育、金融、家政等更多行业和领域,加快推广工业机器人和服务机器人的装备应用,迅速改变我国机器人新增装备数量多,但装备密度远低于发达国家的现状。

七是尽快补齐社会抚育短板。建议参考日本和北欧经验,鼓励有条件的单位和民间资本兴办多样化的托育服务机构,增加市场供给;依托社区、大型居住小区、大型商业中心等建立保育基地,为上班族提供经济、便捷的托育服务。

八是切实缓解一孩生育顾虑。与二孩、三孩生育此前已具备了一定的物质条件和心理准备不同,一孩生育面临的现实顾虑或心理压力可能更大,尤其是在住房、教育、医疗等方面。建议各地应加快多层次住房保障体系建设,将已婚未育和一孩家庭列为优先保障对象;加快推进教育资源均等化,确保公租房家庭子女也能就近入学、享受优质教育。与此同时,有关部门也应研究如何通过舆论引导,有针对性地去影响社会观念和生育观念,促使年轻女性敢生、愿生、早生。

(作者连平秒植信投资首席经济学家兼研究院院长,刘涛系植信投资研究院副院长,李晓晴系植信投资研究院研究员)

第一财经获授权转载自微信公众号“首席经济学家论坛”,有删节。

 

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