2021年国际城市十大关注：城市低碳发展迈出坚实步伐

上海社会科学院《国际城市蓝皮书》研创团队发布2021年度国际城市十大关注。意在挖掘时代大势与国际城市发展的深层次暗线，解读对国际城市发展当前以及未来的重大影响。

一 极端天气和疫情影响交织，韧性城市建设将越成为后疫情时代全球城市发展的必然选择

2021年，全球气候变化带来的极端天气明显增多，与疫情交织对城市产生影响。2021年年初美国德州遭遇百年一遇的暴雪天气袭击，气温骤降20℃，导致14州电网故障，440万人断电并造成多人死亡；夏季，欧洲德国等地发生特大洪水，30年来最严重的热浪席卷了希腊，短期内造成数百起火灾，中国发生郑州特大暴雨、苏州和武汉强龙卷风、陕西西安局部强降水等极端天气，引发了内涝、山洪和地质灾害；12月，美国中部6个州遭遇了历史上最大的龙卷风袭击灾难，造成超过百人死亡。

值得重视的是，随着人类城市化发展，城市尤其是大城市应对不确定风险将成为常态，未来的城市发展将与更多极端天气、重大疫情、技术伦理等不确定性风险相伴相生。在无法从根本上精准预测预防“黑天鹅”、“灰犀牛”的情况下，按照复杂适应性系统理念，以提高城市对风险灾难的抵御力、适应力、恢复力为目标，着力构筑包括功能韧性、过程韧性、系统韧性的“韧性城市”，将成为未来全球各大城市可持续发展的重大战略选择。

二 多波次疫情造成城市陷入停滞-重启恶循环，经济发展不确定性影响长期化

2021年，新冠疫情反复来袭，导致全球多个城市延长封锁时间或再次封城。1月，英格兰再次封城，2月奥克兰两度封城；6—8月德尔塔及德尔塔+变种肆虐期间，造成了包括新德里、墨尔本、奥克兰在内的多个城市多次延长封城时间；7月拉姆达变种来袭，波及英国、日本、美国、德国、西班牙、以色列等诸多国家；11月奥密克戎变种来势汹汹，导致日本和以色列再次封国。

新冠疫情的多波次袭击，导致世界多个城市经济反复震荡。以伦敦为例，多波次疫情造成经济短期波动和长期提振困境。2021年伦敦经济4至5月经济增长由6.2%升至7%，6至8月经济增长由6.8%降至5.1%，而3月、9月、10月、11月则经济呈收紧趋势，且收缩均在-5%以上。城市经济发展受到极大影响，经济发展面临诸多不确定性。同时，疫情的多波次袭击，干扰全球经济增长，导致经济发展不确定性影响长期化，使得权威机构屡次调整世界经济增速预测。贯穿全年的疫情多波次来袭既对城市治理能力提出考验，又深深影响了城市经济持续稳定运行。国际城市需重视疫情管控，提升城市治理能力，缩小疫情影响范围，避免城市经济震荡，同时增强城市恢复能力，缩短经济震荡时间，加快城市经济恢复速度，保障经济稳定运行。

三C40城市签署《自然宣言》助力COP26大会，城市低碳发展迈出坚实步伐

2021年11月13日，《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会（简称COP26）在英国格拉斯哥闭幕。各与会方就碳市场第六条相关基本规范达成一致，这将使《巴黎协定》全面实施。会议期间宣布诸多消息，诸如超过100个国家共同承诺到2030年停止砍伐森林，并投入190亿美元用于保护和恢复森林；欧盟与美国共同发起“全球甲烷承诺”协定，超过80个国家承诺在2030年前实现减少30%的甲烷排放；40多个国家，包括波兰、越南和智利等主要煤炭使用者，同意放弃煤炭；11个国家和地区宣布成立“超越石油和天然气联盟”等。对于城市来说，气候变化带来的灾害影响极有可能因城市的高密度、枢纽性而被放大。

COP26之前的7月13日，全球31个大都市签署了C40城市《自然宣言》，承诺到2030年，城市总建筑面积的30-40%将由绿色空间（如路旁树木、城市森林和公园）或可渗透空间（如可持续城市排水系统和吸水防洪路面）构成。《自然宣言》还承诺重点提升弱势社区的便利性和连通性，确保到2030年，70% 的城市人口可以在步行或骑车15分钟的范围内到达绿色或蓝色公共空间。《自然宣言》提示全球的城市应通过不断探索和实践基于自然的解决方案，提升城市气候适应性、生物多样性；并在更广泛的自然健康设计、自然教育、不同尺度的空间治理及生态修复等领域增加城市可持续性。

四 美国社会撕裂与动荡显著加剧，城市长期安全稳定需关注治理的包容力。

2021年1月6日，由于不认同美国大选结果，大批特朗普支持者涌入华盛顿特区，暴力冲击美国国会大厦。国会参众两院联席会议被迫中断，国会大厦发生警民冲突导致5人死亡，创下1814年以来美国国会受到的最大程度破坏记录。当日晚，华盛顿宣布实施“宵禁”。近年来，美国种族主义问题持续恶化，波特兰、纽约、芝加哥、旧金山等城市时常发生抗议甚至暴乱，2021年更是达到了严重的程度，犯罪分子聚众直接闯入商铺抢劫的所谓“零元购”风潮骤起，仅年末感恩节的一个周末全美就发生了1470多起抢劫商店事件，严重威胁着城市的安全与稳定。

作为政治、经济和文化等要素的集中地和交汇地，处于大变革时代的城市正在成为潜在冲突的多发地，城市长期安全稳定需关注整合治理能力。一方面，近年来数字经济的发展加剧了城市的规模极化效应，并加剧了贫富分化问题，在这一过程中，处于中心城市的技术精英和资本精英掌握了更强的资源配置能力，收入和生活品质快速上升，而处于边缘区域的普通白领和蓝领收入却增加有限，有人甚至由于全球产业转移而丢掉了工作，导致受经济影响底层民众的“民粹”主义意识抬头，社会的极化问题愈发突出；另一方面，少数政客为了一己之利挑拨民意，更是加剧了左右翼之间的分裂，并直接导致了相关城市的抗议和暴乱此起彼伏。未来，在全球化与外部整体环境不可测因素增多的情况下，保持城市的安全和稳定越来越需要提升政府治理的包容力。城市既要关注社会各个阶层的经济和生活需求，关注共容利益，做好兜底保障工作；同时也要在城市治理政策上关注不同声音，通过协商与参与达成目标共识；更要关注在大变革时代，应对不确定性风险的制度化路径，重建城市信任和城市命运共同体。

五 东京奥运会和迪拜世博会顺利延期召开，折射城市“大事件”举办新特征

东京奥运会与迪拜世博会等“大事件”因疫情推迟一年后正式举办。疫情影响下的城市大型活动举办体现出一系列新的举措和规范。“非常时期”的“非常活动”性质，使主办方需要权衡健康、经济、社会、政治等诸多要素，并改变与调整基本做法。东京为了举办一届“安全、安心”的奥运会，大幅度减少了赴会海外人员名额，数量由最初预估的20万人降至94000人。东京都等地赛事以空场形式举办，仅有少数时段比赛允许观众进场。奥运会开幕式的理念也改为“情同与共”，以表达“疫情下大家难以共聚一堂，但可以通过体育让世界情同与共”思想。以“沟通思想，创造未来”为主题的迪拜奥运会于2021年10月20日顺利开幕，并将跨年延续到2022年3月，共有192个国家参展，预计将接待2500万名观众。迪拜世博会大量运用数字技术，通过线上线下互动实现“身临其境”的现场感知和体验。

东京奥运与迪拜等大型活动的推进表明，尽管受疫情影响，“大事件”仍将是推动城市与全球公众多层次接触与互动，全方位、多维度展现城市“软实力”及城市品牌的重要平台。但疫情的延续，对“大事件”等城市活动的传统与非传统安全保护机制，以及城市应对大型活动压力的经济、社会、技术应对能力及“冗余”选项提出了新要求。后疫情阶段，线上线下相结合，安全与参与相融合的“大事件”举办模式，是主要全球城市需要关注与创新的新领域。2022北京冬奥会举办在即，中国特色的城市“大事件”举办将为全球城市带来更多启发。

六 苏伊士运河堵塞事件震动全球供应链神经，城市需要思考经济可行的供应链替代方案

2021年3月23日早上，苏伊士运河区域刮起强风和沙尘暴，全球营运最大轮船之一的“长赐号”由于满载集装箱，在强风的冲击下，船体失衡，船首和船尾卡在运河岸边，阻塞了所有交通。直到29号“长赐号”脱困，大约有300艘船只在排队等待通过运河。苏伊士运河作为世界上最繁忙的贸易路线之一，堵塞事件对欧洲、亚洲和中东之间的贸易产生了重大的负面影响，估计对于国际贸易造成了约96亿美元的损失。直到运河疏通后，石油价格才开始下降，且2021年全球海洋运费率已经持续上涨，中国集装箱运价指数已经翻倍，这一事件更是加剧了该上涨势头。

全球贸易的10%是通过苏伊士运河运输，运河每堵塞一天，就会造成5.5万个集装箱延误。如欧洲市场便明显感受到物流受阻所带来的影响，欧洲的众多零售商的货物由于这次事故，导致货物延期交付。苏伊士运河堵塞事件震动了全球供应链体系，也显示出国际航运大动脉对于全球经济的重要性和受其影响带来的供应链的脆弱性，有待进行强链补链。疫情影响下，全球生产网络中的城市节点易面临如苏伊士运河、巴拿马运河、马六甲海峡、直布罗陀海峡等世界航运交通咽喉的风险传导，为此，寻找供应链备份，形成经济可行的供应链方案是需要思考的方向。

七 中老铁路开通与中欧班列新突破，基础设施新建设高潮助力新兴城市群体发展

2021年，尽管疫情在发展中区域持续蔓延，但以中老铁路、中欧班列为代表的交通基础设施建设与运营仍取得一系列重大突破，国际社会对基础设施建设的关注度上升，有助于新兴城市的对外联通度以及城市发展水平提升。2021年12月3日，“一带一路”的标志性工程—中老铁路通车，使老挝从“陆锁国”变为“陆联国”。中老铁路全线长1035公里，新建隧道、桥梁总长达712公里。该铁路是第一条采用中国标准、中老合作建设运营，并与中国铁路网直接连通的境外铁路。通车后，昆明到万象10小时可通达。通过中老铁路的班列开行，实现了中亚和东盟的互联互通，也从一个侧面映射出中欧班列在2021年的重要突破。2021年1月至10月，中欧班列开行12605列、运送货物121.6万标准箱，同比分别增长26%、33%；开行列数和运量均超2020年全年总量，实现了班列开行数量和货物发送量双增长。在中国持续推进发展中区域交通等基础设施建设及联通的同时，2021年，欧盟、美国等发达国家也提出“全球门户”、“重建更美好世界”等全球基建规划，并计划投入大量资金进行支撑推进。

中老铁路、中欧班列的建设与运营成就，对于欧亚大陆通道的联通，以及主要经济板块之间的经贸互动具有重要的推动作用。同时，“一带一路”基础设施在促进沿线区域经贸发展方面的实效，进一步带动了国际多类型经济资源向发展中区域基础设施的投入。这为发展中国家新兴城市的未来发展提供了重要的对外经贸网络，并且缓解不确定因素对供应链的不利影响，进而促进新兴城市之间的互动，提高欧亚城市网络联系的整体性。

八 香港部署北部都会区，预示一体化力量突破体制局限推动新型城市空间

2021年10月6日，香港特别行政区发布《施政报告》，宣布将在北部建设一个300平方公里、可容纳250万人生活的都会区。按计划，都会区面积约合香港城市土地面积的30%，容纳人口约为当前香港总人口的35%，就业人数将由11.6万大幅增加至约65万。未来20年，香港还将通过都会区建设强化港深跨境口岸和交通基建，与深圳特区形成“双城三圈”的战略性布局。

区域经济活动一体化产生的内在驱动力，有助于克服城市之间行政体制差异产生的结构性摩擦力，甚至拥有改变区域发展重心和整体发展格局的力量。继美国启动“巨型区域”研究和欧洲识别“多中心巨型城市区域”之后，亚洲地区“巨型城市区域”也正在迅速崛起。2021年11月世界大都市协会发布《亚洲大都市报告》，基于联合国数据，将中国“广深港”为代表的“巨型城市区域”，连同日本城市走廊、印度德里和中国上海多组城市-区域部署称为亚洲三种大都市空间格局。巨型城市区域既是经济一体化的结果，这种突破体制局限的新型城市空间的变革与重构也将进一步加深一体化的进程。这种趋势下，能否把握时机，成功地转型成为区域之网上的“串联开关”，将成为决定未来城市活力的关键要素

九 元宇宙概念从科幻畅想进入城市发展路径，加速虚拟与现实城市空间的交汇融合

2021年，“元宇宙（Metaverse）”概念大爆发，部分媒体甚至将当年称之为“元宇宙元年”。追溯历史，“元宇宙”一词始于美国作家尼尔·斯蒂芬森（Neal Stephenson）于1992年出版的科幻小说《雪崩（Snow Crash）》中的“元宇宙（Metaverse）”和“化身（Avatar）”两个概念。这些概念首先在文艺作品中得到了充分的想象和场景构建，例如电影《黑客帝国》、《头号玩家》以及电视剧《黑镜》中的部分剧集。随着支撑元宇宙的人工智能、大数据、交互传感等技术的发展，元宇宙逐渐走向现实生活，融入城市发展路径。当年，韩国首尔市政府发布了《元宇宙首尔五年计划》，致力于成为全球首个加入元宇宙的大城市。该计划分为起步（2022年）、扩张（2023至2024年）、完成（2025至2026年）三个阶段，在经济、文化、旅游、教育等领域打造元宇宙行政服务生态，计划总投资39亿韩元。

元宇宙具有虚拟世界和现实世界交汇融合的天然属性，虚拟与现实世界之间具有共生、共促、共荣发展的关系，将对未来城市发展的生态、格局、价值带来变革性的影响。因此，国际城市需要及时因应这一影响来带的机遇和挑战。一是，提前谋划元宇宙基础设施的建设，包括但不限于支撑元宇宙世界运行的计算力和数据处理能力、实时虚拟环境交互传感设施。二是，提前设想、谋划、布局未来丰富的元宇宙应用场景，实现线上城市和线下城市的共融发展。三是，提前探究元宇宙城市的经济运行逻辑，挖掘供需潜力，赋能城市发展；四是，提前应对元宇宙城市可能的风险挑战，包括数据安全、伦理风险、资本绑架等方面，为元宇宙城市的可持续健康发展提供保障。

十 利物浦海事商城被《世界遗产名录》除名，再次折射城市历史文化遗产保护与发展困境

2021年第44届世界遗产大会首次以在线形式审议世界遗产议题，新增34个世界遗产、3个已列入项目实现重大拓展。其中，“泉州：宋元中国的世界海洋商贸中心”成为中国第56项世界遗产，重庆五里坡国家级自然保护区正式成为世界自然遗产“湖北神农架”的组成部分。更加令人关注的是，英国“利物浦海事商城”成为过去10年遭除名的首项世界遗产，也是继2007年阿曼阿拉伯羚羊保护区、2009年德国德累斯顿易北河谷后，全球第三项遭到除名的世界遗产，原因在于大规模的城市开发严重破坏了世界遗产的真实性、完整性和突出的普遍价值（OUV：Outstanding Universal Value）。

城市历史文化遗产既是保存城市历史文化的重要现实载体，也是重要的文化、旅游和教育等发展资源，如何在城市历史文化遗产保护与城市发展之间找到平衡，是全世界城市普遍面临的问题。在山西平遥古城，2021年10月的暴雨导致了多处古城墙的坍塌和文物保护单位受损，日渐浓重的商业化开发和民生功能退化让这一世界文化遗产的保护工作显得更加任重道远。正如第44届世界遗产大会通过的《福州宣言》所言，气候变化导致的极端天气、自然灾害和其他负面影响日益频繁，人口增长、城市化、城市发展规划不足和资源过度开发利用等给城市历史文化遗产保护带来长期挑战。

执笔人：陶希东、苏宁、纪慰华、薛泽林、刘玉博、程鹏、陈晨、樊豪斌、余全明、陈睿