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陈兵:以公平创新规范的市场竞争,推动经济高质量发展丨法经兵言

第一财经 2022-01-03 20:57:41 听新闻

作者:陈兵    责编:胥会云

激活市场主体的创新活力,不仅体现在中央经济工作会议的各项具体要求中,也体现在市场监管部门和行业主管部门的具体法治行动之中。

中央经济工作会议指出,要提振市场主体信心,深入推进公平竞争政策实施,加强反垄断和反不正当竞争,以公正监管保障公平竞争。在明年各项微观政策制定与施行中,应当进一步推进市场主体公平竞争,重点帮助中小企业解决困难,增强其发展信心,同时加大科技创新的保护力度,形成良好的创新氛围,规范市场主体健康发展。

保障公平竞争,提振市场主体发展信心

最新数据显示,全国市场主体总量已突破1.5亿户,承载7亿多人就业,是市场经济活动的重要参与者,是经济稳定发展的基础贡献者,更是保就业保民生的关键守护者。其中99%以上的企业是中小微企业,个体工商户数量也已突破1亿户,带动近3亿人就业。然而,受到复杂的国际经济局势和疫情的影响,中小微企业生产经营面临的困难增多,特别是大宗商品价格上涨,给中小微企业带来的成本压力较大。对此,中央加大对市场主体的纾困帮扶力度,进一步深化“放管服”改革,优化营商环境,帮助市场主体渡过难关。

深化公平竞争政策制度的落实落地,有助于消减和破除那些缘于或寄生于行政权力之上而限制、排除公平竞争的现象或制度,增强市场主体发展的信心。公平竞争审查制度是行政主体及授权的组织机构,围绕市场主体参与市场经营的全过程、全周期、全场景所涉及的市场要素、经营成本、进退自由、机会公平等展开的全覆盖、全内容的规范性自我审查与集中审查,以及第三方评估审查相结合的评估检查制度。其目的是通过组织机构建设、制度规范审查、实施效果评估等方法,科学规范地约束政府调控和干预市场经济的权力,为政府之手戴上保护套,廓清和框定政府参与市场经济“放管服”的基本架构和行为底线。

2021年6月29日,国家市场监督管理局等部门联合发布《公平竞争审查制度实施细则》(下称《细则》),公平竞争审查的机制与程序得到了进一步的规范,审查流程、征求意见机制、联席会议制度、定期评估制度等环节得到了进一步的细化与完善。2021年10月19日,《反垄断法(修正草案)》提请全国人大常委会第三十一次会议审议,并向社会征求意见。其中第五条规定“国家建立健全公平竞争审查制度”,为公平竞争审查制度提供了明确的上位法依据。公平竞争审查制度的目的正是要确立竞争政策的基础地位,确保政府出台的政策措施符合公平竞争要求和相关法律法规。

《细则》坚持竞争政策优先的精神,规定除出于维护国家经济安全、扶贫救灾、节约能源等特殊情况,政策措施不应产生排除、限制竞争的风险,将竞争政策置于优先地位。具体到审查标准上,《细则》从市场准入与退出标准、商品和要素自由流动标准、影响生产经营成本标准、影响生产经营行为标准四方面出发,要求政策制定机关在制定政策文件时不得对市场主体进入和退出市场造成不正当的干预,应避免对商品、要素的流动造成不正当的阻碍,需防止给予特定经营者财政优惠政策,要杜绝强制经营者实施垄断行为、违法披露或强制经营者披露生产经营敏感信息、违法违规干预商品和服务价格等要求。

总体看来,公平竞争审查制度通过构建事前审查与事后追责的系统实施架构,避免政府在解决“市场失灵”时,因过度干预而带来“政府失灵”,实现政府调控与市场调节的协调统一。深入推进公平竞争审查制度的落实,有助于减少企业特别是中小微企业、民营企业进入与退出市场中遇到的阻碍,实现商品和要素的自由流通,帮助企业在生产经营的成本与交易机会方面获得更加公平的待遇。各类市场主体可以平等使用生产要素,公平参与市场竞争,提振市场主体发展的信心。

激励创新竞争,增强市场主体发展动能

创新是引领发展的第一动力。中央经济工作会议指出,加强经济基础,应当增强科技创新能力。保持平稳健康的经济环境,宏观政策上应引导金融机构加大对实体经济特别是小微企业、科技创新、绿色发展的支持。同时,加快科技政策扎实落地,一方面,企业创新主体的地位得到强化;另一方面,科技体制改革得到进一步的推动,对国家实验室、科研院所等科技创新主体进行重组与改革,深化产学研结合,为市场主体创造良好的创新环境。

当前,数字平台经济领域的企业创新受到普遍关注,特别是对头部企业与中小企业在创新竞争上的价值贡献与实现机会的争论一直存在。然而,在实践中,我国现行法律法规及相关已经发布的法规的征求意见稿都已明确地表明公平竞争与创新发展之间的互促关系,即中小企业在公平竞争的市场环境下,其对创新发展的贡献不容忽视,创新竞争与公平竞争对增强市场主体发展的动能都很重要。

譬如,2021年2月7日,国务院反垄断委员会发布了《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》(下称《指南》),将“促进平台经济规范有序创新健康发展”作为目的之一,提出反垄断执法机构在对平台经济领域开展监管时应当遵循激发创新创造活力这一基本原则,在考察行为是否构成垄断协议时可以考虑行为对创新的影响,在考察经营者市场支配地位时也应当考察相关市场的创新、经营者的技术创新能力、技术创新的频率等因素。同时,考虑到大型企业对初创企业频繁进行的“扼杀式收购”可能会对市场的竞争秩序带来损害,在经营者集中的审查时也应考量集中对经营者创新动机和能力的影响、收购是否会影响创新等因素。

除市场监管领域外,在行业发展领域,国家互联网信息办公室发布的《网络数据安全管理条例(征求意见稿)》明确,互联网平台运营者不得利用数据以及平台规则等,在平台规则、算法、技术、流量分配等方面设置不合理的限制和障碍,限制平台上的中小企业公平获取平台产生的行业、市场数据等,阻碍市场创新。

可见,激活市场主体的创新活力,不仅体现在中央经济工作会议的各项具体要求中,也体现在市场监管部门和行业主管部门的具体法治行动之中。依法激励和保障创新竞争,将是我国增强市场主体发展动能,共同营造良好的科技创新氛围,推动经济高质量持续发展的基本主线和工作抓手。

恪守规范竞争,统筹市场主体发展安全

相较于2020年经济工作会议中提出的“强化反垄断和防止资本无序扩张”这一重点任务,2021年会议在明确“加强反垄断和反不正当竞争,以公正监管保障公平竞争”的基本要求的同时,还要求“要发挥资本作为生产要素的积极作用,同时有效控制其消极作用”“要为资本设置‘红绿灯’,依法加强对资本的有效监管,防止资本野蛮生长”。

在市场经营中,市场主体应做到有所为、有所不为。近十年来,随着我国互联网经济的高速增长甚至野蛮扩张,违规违法经营活动显现。其中有两点尤为值得警惕,其一,在数据与算法、技术、资本等资源上占据优势的头部平台企业实施“二选一”“大数据杀熟”“自我优待”等违法竞争行为或不公正交易行为,扰乱了市场的公平竞争秩序;其二,大量资本涌入消费金融、基础教育、公共交通、新闻媒体、数据算法等关乎国计民生的行业和领域,实施或涉嫌违规经营行为,对国家安全、社会公共利益以及人民群众的日常生活等,造成了不同程度的危害,甚至是无法挽回的损失。故此,会议为资本设置“红绿灯”,旨在规范有关市场主体合法经营,在法律框架下,鼓励和保护市场主体规范竞争,引导资本发挥积极作用。

(陈兵系南开大学法学院教授、竞争法研究中心主任)

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