设好市场“红绿灯”，提升政府监管效能︱法经兵言

当前，互联网平台及企业作为一种新的生产力组织方式和商业组织体，已成为推动我国经济高速发展的新动能，对优化资源配置、促进跨界融通发展和大众创业万众创新、推动产业升级、拓展消费市场尤其是增加就业，都有重要作用。与此同时，在平台企业高速发展过程中，也对市场竞争带来了诸多挑战，特别是部分头部平台企业凭借其拥有的数据和算法、技术、资本等优势，强制实施“二选一”、封锁屏蔽、自我优待等行为，对市场公平竞争秩序、消费者及其他经营者合法权益造成了不当影响，引发了社会各界的广泛关注。

在2020年底召开的中央经济工作会议上，把“强化反垄断和防止资本无序扩张”列为2021年经济工作的重点任务，提出“国家支持平台企业创新发展”“依法规范发展”的要求。为此，相关部门不仅出台了一系列规范平台经济领域竞争秩序的法律法规，同时也针对平台企业各类违法违规竞争的行为展开了强有力的专项执法行动。

经过一年的专业性、集成性及系统性的平台经济领域的竞争治理，以平台为主要对象的新经济、新业态、新产业领域内的市场监管取得了不错的成效，同时也引发了对强化反垄断与防止平台垄断之间合理界限的混淆，将两者等同，甚或引入误认为是针对特定市场主体的运动式竞争执法，忽略了新时代市场竞争执法的常态化与规范化要求。基于此，在2021年底召开的中央经济工作会议上，明确强调对待市场主体一视同仁，以公正监管保障公平竞争，提振市场主体信心。

可以预见，在2022年市场监管更加专业化、规范化、常态化的大趋势下，对市场主体的各类不正当竞争行为、不公正交易行为以及排除、限制竞争行为的监管，除继续强调规范有序有效发展外，更希望为市场主体特别是平台企业提供可预期、可操作的竞争合规指引，去除不必要的隐忧甚或猜测，将平台经济领域的竞争执法放置于国家统一大市场建设的大局之中，稳中求进，先立后破，为市场设好“红绿灯”，提高市场监管的效能，为各类企业特别是商业结构复杂的涉及“多行多市”的平台企业或平台企业集团提供清晰可测的监管指南，以科学监管促进市场健康发展，以规范监管提升市场主体信心。

有效的市场监管需设好“红绿灯”

自2021年以来强化反垄断，包括防止平台垄断的目的都并非是要约束市场主体的发展，而是要通过规范监管来促进市场主体的健康发展。2021年3月召开的中央财经委员会第九次会议强调，要“坚持发展和规范并重，把握平台经济发展规律，建立健全平台经济治理体系”，规范是发展的前提，发展是规范的目标。同年8月召开的中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，再次强调“坚持监管规范和促进发展两手并重、两手都要硬”，以监管规范保障发展和促进发展。

为了有效实现“监管规范保障发展和促进发展”的目的，避免强监管走向硬监管趋势下对市场主体发展形成过度干预，就需要把握好监管的适时适度，以及监管的具体方式方法。对于如何引导各类资本和各类市场主体有序竞争、规范发展的问题，国家市场监督管理总局局长张工在不久前接受新华社专访时表示，为企业竞争行为设置好“红绿灯”、明确规则底线，进一步完善公平竞争的制度规则，不断健全充实多层次竞争监管的法律规章、指南体系，更加注重运用法治思维和法治方式。

市场“红绿灯”的设置，实际上就是通过明确正面和负面清单，让企业知道哪些是合法合规，哪些是违法违规，明确规则底线，在规范企业的同时，为企业的有序发展提供指引。这不仅有助于企业加强自律，实现合规，有序发展，同时也能为政府监管提供准绳与量尺，以更好地处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，避免因政府过度干预市场而约束企业正常发展。

“红绿灯”的科学设置需制度创新

步入数字时代，传统企业面临数字化转型和升级，新兴企业更是应随信息通信技术和数字数据技术的创新发展而高速发展，在这一过程中大多数企业都趋向数字平台化与平台数字化相融合的发展模式，企业的技术创新周期越来越短，商业模式变革越来越快，市场竞争具有高强度动态特性。企业在不断发展壮大的过程中，会向相关或相邻市场扩张，此时企业所实施的各类行为，可能对多个市场的多个领域、多个层次以及多个群体产生显性或（和）硬性的影响。即便是相同行为，在不同市场甚或在同一市场的不同场景下，所产生的竞争效果也可能存在较大差异。故为企业参与市场竞争设好“红绿灯”，不仅需要规范透明和公平公正的市场规则，还需要能及时因应当前复杂多变的数字经济下，市场竞争所具有的高强度动态性和跨行业跨市场运行特点的市场监管体系与实践机制，将规则更好地落地落实，避免实践中的“规则打架”“九龙治水”，影响市场“红绿灯”的实际功能。

故此，为进一步提高政府监管效能，2021年12月17日的中央全面深化改革委员会第二十三次会议强调，“要从制度建设着眼，坚持立破并举，在完善市场基础制度规则、推进市场设施高标准联通、加快要素和资源市场建设、推进商品和服务市场高水平统一、提升监管治理水平等方面出台有效的政策举措，不断提高政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性”，同时“要统筹推进市场监管、质量监管、安全监管、金融监管，加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，堵塞监管漏洞”。

对于如何构建全方位、多层次、立体化监管体系，提高市场监管效能，张工表示，“进一步形成协同监管的规制合力。推进市场准入、行业监管和竞争监管等更加紧密衔接，更加注重由监管执法个案对接向深层次制度对接转变”。这里所提及的“深层次制度对接”，可以理解为是在制度层面为各监管机构组织、权限及方式方法的协同，做好制度、政策、法规上的“互联互通”。简言之，通过制度层面的创新突破，协同协力来回应和解决当前市场监管体制机制不适应的问题，更好为市场设置安全高效通畅的“红绿灯”。

推动合力监管形成监管合力

以对平台企业的监管为例，随着《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》等涉及平台企业主体治理的新规征求意见稿的发布，监管制度和工具也在不断更新。然而，在不同规章间，多个监管部门间，以及不同监管环节上的具体协同和衔接机制尚待完善，容易抑制新规和新的监管工具，无法真正带来监管效能的提升，甚至可能产生诸多负面影响。譬如，各部委办出台的规范性文件间若存在不一致的地方，不仅可能会损耗立法的资源，还会削弱制度的权威，导致市场主体无所适从。

为此，需充分运用系统观念，做好制度工具层面的“互联互通”以形成制度合力，推动合力监管、整体监管、系统监管。制度工具的“互联互通”是全方面深层次的监管协同，不仅包括制度协同，还包括具体监管工具协同、监管部门协同以及监管模式协同。

制度规范的联通。在实践中，由于平台经济具有多边市场结构，平台企业实施的行为可能会同时牵涉多个法益，若仅选择适用单个法律，将难以实现多法益保护。为此，需要在法律治理过程中对法律的选择与适用建立联通机制，实现多法协同。

譬如，可以通过司法解释或法律规定，明确行为在涉及其他法律时的适用规范，或在关联紧密的法律间构建协同机制，实现多法益保护。同时，需明确多法适用情形下的惩罚规则，避免对企业同一行为进行重复处罚。

监管工具的协同。近年来，为应对平台经济带来的挑战，有关部门也在不断创新监管工具，譬如，上述征求意见稿的发布，就旨在破解“一管就死、一放就乱”困局，提高监管工具的适用性和灵活性。然而，在不断丰富“监管工具箱”的同时，也需要注重监管工具间的协同，才能有效发挥监管工具的合力。

一是让事前监管工具与事中事后监管工具间形成联动，譬如，在对平台主体采用分类分级的事前监管时，针对不同业务类型和体量级别的平台，匹配相应的触发其事中事后监管的衔接机制，有助于对精准施策，形成贯通的监管流程，堵住监管链上的漏洞，合理分配监管资源，区分监管重点，形成事前事中事后规制的联动链条。

二是让刚性监管工具与柔性监管工具结合，对一时看不准的，设置一定的“观察期”，对“观察期”内出现的问题建议采用柔性工具，对企业行为进行引导和纠正；对潜在风险大、可能造成严重不良后果的，则应及时采用刚性监管工具，对企业进行相应的矫正和处罚措施。

监管主体的协调。平台经济具有跨区域、跨行业、跨市场等特征，在对其进行监管的过程中，通常会涉及多地多个监管部门之间的权限职责间的协调，然而目前监管部门间的协调联席机制仍待完善提升。

为此，亟待健全多部门联合监管机制，提升跨区域、跨部门协同监管行动力。通过建立健全多部门的会商制度，健全信息共享、共商共研、重点舆情联合应对等联动机制，加快转变以个案监管执法合作为主的协调机制向深层次制度连接方式转向，打破条块分割，打通准入、生产、流通、消费等监管环节，建立健全跨部门、跨区域监管执法联动响应和协作机制，形成以深层次制度合作为基础和保障的跨部门协调的监管合力。

此外，还需充分发挥社会监督作用，引入有效的社会监督机制，让政府监管与社会监督形成联动，鼓励、支持和保护社会组织和个人对不正当竞争行为、不公正交易行为以及违法排除、限制竞争的行为进行监督，有关部门应提供便捷的举报途径，并及时进行核实与反馈。

市场监管与行业监管的联动。行业监管不等于市场监管，若能将行业监管机制与市场竞争机制有机结合，在行业监管与市场监管间实现有效联动，将有助于构筑全方位、多层次、立体化的监管系统。譬如，可推动信用监管与市场监管结合，将实施违法竞争行为的企业，根据其违法违规的程度纳入违法失信名单管理，建立健全失信联合惩戒制度，依法依规严惩不正当竞争、不公正交易以及违法排除、限制竞争行为。

同时，引导行业自律与市场监管联通，在政府相关部门的引导和支持下，充分发挥行业协会作用，推动市场主体自觉遵守公平竞争的市场秩序。

为此，通过多制度、多工具、多主体的联通与协同，将多维度、多层次及立体化的监管工具和方法进行整合，有助于形成有效的监管合力，切实管出公平、管出效率、管出创新、管出活力，提高市场主体竞争力和市场效率，为企业提供有效指引，推动经济健康发展。

（陈兵系南开大学法学院教授、竞争法研究中心主任；林思宇系南开大学法学院博士生）