应对2022年中国宏观经济新挑战的几点政策建议（上）

2021年是中国宏观经济持续复苏的一年，呈现出“前高后低”、“结构分化”和“压力加剧”的运行特征。一系列新现象、新问题和新特征的出现表明，2021年中国宏观经济复苏的进程十分复杂，影响经济复苏进程的力量既有外生因素也有内生因素，既有短期波动和周期调整，又有中长期结构性因素的冲击，更有政策协调的因素。因此，从综合性角度来看，宏观经济政策即使进行快速调整，也难以对冲多因素、多层次的下滑压力，2021年第四季度中国宏观经济复苏将持续乏力，经济增长速度将进一步回落。

2022年中国宏观经济必将逆转2021年经济复苏乏力、增速回落的势头。一方面它将部分延续2021年宏观经济复苏的动力和基础，另一方面在宏观经济政策再定位、协调体系再调整以及十四五规划全面落实等因素的作用下，宏观经济下行压力将得到极大的缓解。但值得注意的是，与2021年不同的是，2022年中国宏观经济将面临系列新挑战。对此，我们提出以下几点政策建议。

科学判断当前经济下行力量，采取分类应对方法进行应对，2022年宏观经济政策应当根据总量缺口和结构性问题采取再定位

第一，科学设定2022年经济增长目标，建议提出“基于疫情的增长目标”，以更好地发挥预期引领作用。全球疫情持续期不断延长，不仅导致世界经济复苏进程放缓、增长预期下调、不确定性增加，也使得我国疫情防控期被动延长，经济活动迟迟无法恢复常态。实事求是地讲，我们拥有2003年迅速战胜“非典”的经验，在2020年应对突发疫情方面非常成功，但我们没有2021年这种“疫情拉锯战”的经验，宏观决策部门和微观市场主体都承受较大心理压力。展望2022年，尽管疫苗研制成功并在全球范围内使用，使得全球疫情形势总体向好，但病毒的不断变异很可能导致疫情持续期再度延长。因此，提出“基于疫情的增长目标”，不仅有助于稳定市场预期、科学制定宏观政策，而且能够为深入推进结构性改革、解决结构性问题提供空间，使我国中长期经济增长更加稳健。

第二，2022年经济增长目标的设定应当考虑以下几大因素：1）供需两端不对称的收缩和产出缺口的最新变化；2）充分考虑疫情带来的供给损失和潜在供给瓶颈因素的存在；3）要求解决1200万左右城镇新增就业，同时考虑GDP就业弹性的下降带来的冲击；4）必须为各类结构性政策的出台留出经济缓冲空间，适度提高宏观经济对各类改革、风险控制、结构调整的弹性和韧性；5）必须充分考虑美国经济在3大救助政策作用2022年经济复苏的情况，考虑大国博弈全面上扬阶段经济增速竞争的作用；6）同时考虑特殊政治年份中保持经济运行宏观稳定和不出现底板现象的重要性。因此，2022年宏观经济增长目标不宜设定过低，建议在5.5%左右。

第三，高度重视2022年价格环境的复杂性。一方面需要高度重视国际大宗商品价格的持续变异，特别是能源价格的持续上涨，另一方面也要重视PPI向CPI 传递效率随着时间的变化而变异。中国宏观经济政策应当全面研究新形势下价格形成新机制，特别是对于三大价格剪刀差的研究，同时应当对GDP平减指数的变化在宏观经济政策上有所呼应，在一些结构性价格问题采取相应的行政管控和结构调整措施。2022年中国CPI将有所回升、PPI将出现明显回落，GDP平减指数回落，这决定了中国宏观经济调控的复杂性，需要进行分类精准调整。

第四，坚持从系统论出发，按照中国特色宏观治理框架实施宏观政策，统筹解决周期性问题与结构性问题，实现增长动力与波动管理、跨周期与逆周期政策有机统一。1）在总体政策定位上保持相对宽松的宏观政策环境，改变目前“名义宽松，实际偏紧”的宏观经济政策困境，使积极的财政政策真正积极，稳健的货币政策真正稳健；2）必须重新认识高债务条件下流动性充裕的内涵，防止还本付息占用过多新增融资的空间；3）高度重视财政政策和货币政策在疫情期间的传导机制，认识到机制疏通比政策目标定位更重要；4）进一步研究清楚“双碳战略”、“科技自立自强战略”、“房地产长效机制建设战略”以及其他战略在短期宏观稳定、中期债务水平、长期增长潜力等维度的冲击，防止简单化进行战略实施和战略调控；5）全面研究4大转型全面叠加下宏观经济运行的新规律，防止用旧方法、旧思路、旧工具来处理新问题和新现象；6）充分研究逆周期和跨周期相容的新工具和新操作模式。

第五，货币政策需要做好应对经济增速回调以及美联储“加息缩表”风波的准备。1）利用好降准工具，同时增加结构性货币政策工具，完善分化经济的兜底机制。我国当前复苏路径还需要政策支撑，货币政策需要在总需求不足和结构性问题固化之间找到平衡点，政策取向和力度都需要更加灵活适度。总量经济下行压力叠加成本冲击加大，需要货币政策利用好降准工具。同时，面对经济分化的大格局，货币政策需要强调结构性、精准性和直达性。结构型货币政策发挥作用的前提是金融市场不完美，市场分割较为严重。这正是我国目前的状况。在通过总量政策无法保证货币政策能够精准直达时，需要加强结构性货币政策工具，通过直达性政策对中小微企业和薄弱环节进行扶持，防止经济进一步分化，通过绿色货币政策工具进一步加大对于绿色投资的支持，启动经济新增长点，对冲下行惯性。2）在普惠和防风险的前提下，保持杠杆率的稳定。推动以消费为基础的国内大循环，需要进一步增加普惠性消费金融力度。保持杠杆率稳定的核心条件是经济增长速度高于利率，利用未来的高增长化解信贷风险。在加强监管和信贷风险控制下，推动正规金融体系和金融科技的融合，提升普惠金融力度。3）做好应对美联储“加息缩表”风波的准备。美国通胀和资产价格均已经严重超调，目前已经释放“加息缩表”信号，相关市场预期和反向操作将会相应展开。未来将会有越来越多的新兴市场国家被迫加入加息阵营，中国目前已经偏紧的货币政策是否具有相应的加息空间，很可能会影响中国经济的常态化进程。

第六，财政政策出台消费导向的减税降费政策和民生导向的收入补贴措施。1）疫情暴发以来，相比欧美，我国在居民消费和收入补贴方面的政策力度始终较小，居民消费也始终没有出现强劲复苏，而且近期又出现回落态势，对经济的拖累效应愈发凸显。尽管强劲出口暂时掩盖了内需不足的矛盾，但一方面2022年出口大概率将会回落，另一方面，适应逆全球化和后疫情时代的特征，需要在发展观念上更加强调内生动力和安全的维度，这就必须以内需作为经济增长和科技创新方向的主要动力，在扩大内需、挖掘内需潜力方面出台一揽子综合方案，向消费促进倾斜、向收入分配改革领域延伸。2）稳定基建投资和政府端房地产投资。3）2022年的财政政策还应配合十四五规划的战略布局，进行财政支出结构的重点调整。一是加强科技创新攻关的支出；二是对于国内大循环关键产业链布局的调整；三是积极对接新的扩大内需战略。以国内大循环为主体，意味着在关键核心技术、高新技术上的布局，在核心产业上进行国产替代的布局，以及在出口转内销等方面的一系列布局，都需要未来财税改革的配合，需要产业政策和贸易政策的调整，以实现新战略与传统战略的对接。

第七，完善宏观审慎调控框架，注重稳增长与防风险在中长期内的动态平衡。宏观调控需进一步落实稳增长与防风险之间的动态平衡，把握政策调控的方式、节奏与力度。既要避免因防风险而忽略了经济基本面修复，加大经济下行压力，导致杠杆率被动攀升；更要避免防风险力度过大、节奏过快，导致局部风险急速释放并向其他领域蔓延，引发系统性风险；同时也要避免为稳增长重回刺激政策老路，再度进入“债务—投资”驱动的增长模式。高度重视经济复苏时政策退出带来的风险问题，需要把“稳杠杆”作为短期宏观监管目标，考虑金融成本持续下降与货币数量收缩相组合的模式进行定位。对于特殊行业和特殊群体的一些纾困政策可以采取逐步退坡的方式，防止政策悬崖带来的新风险。对于中小微企业的部分财政货币扶持可以出台新的政策进行续接，阶段性延期还本付息和金融系统让利政策等特殊政策应当进行安排适度的过渡措施，不宜快速退出。部分专项再贷款再贴现、中小企业信用贷款支持工具在未来一段时期内还可以继续发挥作用。既要看到目前利息偿还高达GDP16%左右的负担所带来的国民经济循环的压力和风险积累的问题，也要防止在政策退出和债务调整过程中资金链断裂导致的风险无序释放与风险制造的叠加。

第八，加快十四五规划项目实施和布局，发挥预期引领和跨周期调节作用。2021年是十四五规划通过和战略布局的一年，2022年是十四五规划全面实施和项目落地的一年，在构建双循环新发展格局的统领下，通过加快科技自立自强的布局、产业链供应链的安全性布局、国内大循环畅通与短板的补足、扩大内需战略具体举措的启动，不仅有望改善市场主体预期，也有利于替代非常规刺激政策成为短期需求扩张的基础性力量。在中国已经全面进入结构性改革深水区的情形下，针对中国在十四五规划期间的各项重大改革举措而言，其核心目标是通过加快推进供给侧结构性改革和需求侧结构性改革，依靠塑造中国作为超大规模经济体中二者之间具有的独特相互联动机制，即“需求拉动供给、供给创造需求”的良性循环发展机制，进而遏制住中国经济潜在增速过早过快下滑的苗头，促进中国结构性经济潜在增速的稳定和提升。因此，必须着力避免各级政府延缓和错失依靠结构性改革推升结构性经济潜在增速的发展契机。尤其是面对美国等西方国家针对中国实施的科技创新全面封锁策略以及针对中国高科技产业和战略新兴产业链的围堵策略，对保障中国经济发展权力安全带来了的巨大挑战，迫切需要中国家各级政府尽一切可能优先采取有效的应对措施。倘若2022年中国各级政府仍不能全面启动和落实十四五规划的核心政策，仍将注意力集中在应对疫情防控或对地方经济带来的短期负面冲击方面，对切实落实十四五规划既定的核心改革举措重视不够，很有可能错失中国保障自身产业链、供应链、创新链、技术链安全的战略机会，甚至压缩中国主动应对美国为首的西方发达国家的经济封锁策略自主能力的战略空间，迫使在十四五期间乃至2035年期间中国经济高质量发展陷入到更加被动的格局中。

（作者为中国人民大学副校长刘元春）

内容来源：CMF中国宏观经济分析与预测报告（2021-2022）——疫情反复与结构性调整冲击下的中国宏观经济复苏