曾刚：强化金融消费者保护，完善行为监管制度体系

日前，银保监会就《银行保险机构消费者权益保护管理办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》）公开征求意见。总体来看，《管理办法》体现出对银行保险等金融机构的多元化业务、涉及各个环节的全流程管理，在工作机制长效化、监管措施有效性方面更为扎实，符合当今国际金融领域盛行的行为监管思路和理念。与此同时，我国审慎监管与行为监管并重的“双峰”监管体系建设也将更为充实与完善。

《管理办法》体现新理念和新要求

纵向来看，2019年11月以来，银保监会相继发布《关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》《银行保险机构消费者权益保护监管评价办法》。此次《管理办法》可以看作是银保监会在承继上述监管思路基础上，依照2020年5月《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，根据新时代的新特征、新问题，进行的补充与拓展，并体现为新理念和新要求。

例如，针对“资管新规”正式实施以来，资管行业日益规范和统一发展的新特征，以及近两年银行理财子公司迅猛发展的新态势，在产品设计环节“不得违反监管规定针对普通消费者提供多层嵌套、结构复杂的产品”；对应专业投资者概念，提出“普通消费者”定义，更加强化“适当性管理机制”，提出“银行保险机构应当对普通消费者采取更为审慎的适当性管理措施”；针对客户财产安全，专门提出“资管业务管控”要求，“严格区分机构自身资产与消费者资产，不得挪用、占用消费者资金”“严格区分公募和私募资产管理产品，严格审核合格投资者资质”等。又如，在互联网金融快速发展及金融技术飞速发展的背景下，提出产品设计环节的“消保审查机制”、销售环节的销售行为“可回溯管理机制”，以及贷后管理中的“自动营销”要求。再如，面对老龄问题日趋突显，承袭一以贯之的普惠性原则，专注弱势群体，明确提出“老年人服务”和“残障人士服务”条款。此外，在目前高质量发展的政策背景下，从机构内部治理的高度和层次，提出建立“信息披露机制”“内部审计机制”等长效化的消保工作机制和配套安排，等等。

横向来看，随着银保监会《管理办法》的公开征求意见，其将与2020年9月人民银行发布的《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》（以下简称《实施办法》）一起，共同构成我国行为监管与金融消费者保护方面的金融监管基本框架。两者具有极大的内在统一性，同时又各有侧重、互为补充。

具体表现为：一方面，银保监会的《管理办法》和人民银行的《实施办法》两者均是对中央关于“建立健全金融消费者保护基本制度”决策部署的具体落实；两者均具有机制长效、重点突出、监管有力、与时俱进等显著特征，因而将在金融消费者权益保护的实践中，对金融消费者权益起到切实的保护作用；从监管框架视角，两者同样体现了审慎监管（分别侧重宏观审慎、微观审慎）与行为监管并重的监管理念，因而具有内在统一性。

另一方面，两者在适用范围、制度机制、业务重点、监管措施及违规处罚等方面既存在交叉，又各有侧重，从而互为补充、相辅相成。例如，在适用范围方面，银保监会《管理办法》覆盖商业银行、农村信用合作社等金融机构，信托公司、消费金融公司、汽车金融公司、理财公司等非银行金融机构，保险公司和保险专业中介机构等保险机构，以及银保监会负责监管的其他金融机构；人民银行《实施办法》则囊括银行业金融机构和非银行支付机构，商业银行理财子公司、金融资产管理公司、信托公司、汽车金融公司、消费金融公司以及征信机构、个人本外币兑换特许业务经营机构等。在制度机制方面，《管理办法》提出内部考核、内部培训、内部审计、消保审查、适当性管理、个人信息保护、信息披露、可回溯管理、投诉处理、纠纷化解及合作机构管控机制；《实施办法》则明确考评制度、风险评估、信息保护、披露与查询、营销宣传、知识普及与教育、投诉处理、内部监督与追责、重大事件应急制度等。在违规处罚方面，《管理办法》第五十二条规定，“法律、行政法规没有规定的，由银保监会及其派出机构责令改正，给予警告，处以10万元以下罚款”等；《实施办法》的第六十二条、六十三条规定，“有关法律、行政法规未作处罚规定的，中国人民银行或其分支机构应当根据情形单处或者并处警告、处以五千元以上三万元以下罚款”。

金融消费者保护的制度体系日趋成熟

回顾我国金融消费者权益保护体系的发展历程，专门针对金融消费者的权益保护体系的建立由来已久，并根据我国经济发展不同阶段的时代特征和现实情况而不断改进和创新。2012年3月，原银监会印发《关于完善银行业金融机构客户投诉处理机制切实做好金融消费者保护工作的通知》，以及2013年5月人民银行出台《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》，标志着我国金融体系消费者权益保护的基本框架已初步建立。随后，2014年3月修订的《中华人民共和国消费者权益保护法》将银行、证券、保险等金融机构在收费信息公示、安全保障和风险提示等方面的义务，及与消费者相关的个人信息保护、格式合同条款等金融领域消费者保护相关规定，首次体现于最高层级的国家法律中。而此次《管理办法》中作为主体内容的金融消费者八项基本权利，亦可追溯至2015年国务院印发的《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》这部堪称我国金融消费者权益保护领域的首个国家级纲领性文件中。

随着银保监会《管理办法》的即将落地，可以说，我国业已建立具有多层次、广覆盖、全流程的金融消费者权益保护法律体系。体现在以下几方面：

一是法律层级从国家级纲领性文件、国家法律，到部门规章、规范性文件，再到各类政策发文、自律规则、行业规范等。二是机构类型覆盖商业银行、保险机构、汽车金融、消费金融、信托公司、理财公司、支付机构等多元化金融机构（及其合作机构）和非金融机构，金融领域涉及理财、资管、贷款、支付、保险等多类金融产品与服务。三是业务环节囊括产品设计、风险评估、信息披露、合同签署、系统管控、合作外包、营销推广、定价收费、反洗钱、身份识别、支付结算、贷后催收、征信管理、核保理赔、投诉处理、纠纷化解、知识普及、教育宣传等。

可以预见，未来我国专门针对金融消费者的权益保护的法律体系将持续优化、日臻完善。与此同时，我国金融消费者权益有望得到更加全面、切实地落地。

完善行为监管制度体系，维护金融可持续发展

2008年金融危机以来，强化行为监管与金融消费者保护已成为世界范围内各主要经济体的金融监管改革重点，其与宏观审慎管理、微观审慎监管一道，构成了后危机时代金融监管改革的三大核心。行为监管致力于降低金融市场交易中的信息不对称，推动金融消费者保护及市场有序竞争目标的实现，由于行为监管最主要的内容以及最重要的目标，即是金融消费者权益保护，因而在很多语境下被等同使用。我国在2017年召开的第五次全国金融工作会议指出，要“加强功能监管，更加重视行为监管”，首次引入“行为监管”概念，并将其作为监管强化和补短板的重点方向。

近年来，我国金融领域在分业监管的基础上，各监管部门分别在各自监管职责范围内开展金融消费者保护工作，并在健全工作机制、规范经营行为、强化投诉处理、开展金融知识宣教等方面采取了一系列措施，并取得了突出的进展。特别是《实施办法》与《管理办法》的相继落地，标志着我国“审慎监管”和“行为监管”并重的“双峰”监管体系正在持续完善。

从未来看，强化行为监管仍然是我国金融改革与发展过程中，确保金融更好服务经济高质量发展的重要着力点。在现有的制度建设基础之上，还需关注以下几个方面的工作：

一是重塑监管理念，坚持双峰并重。从金融危机的国际镜鉴来看，行为监管的缺失，不仅会产生微观上的风险，而且极可能诱发系统性风险，影响金融的整体稳定。从长远看，必须坚持审慎监管与行为监管并重的监管理念，寻求两者关系的有机平衡，为金融业整体的可持续发展奠定更为良好的制度基础。

二是完善协调机制，促进监管协同。在现行监管体制下，应首先提高消费者保护部门的独立性，明确其对金融活动实施统一行为监管。在统筹协调方面，国务院金融委作为我国最高层级的金融监管统筹和协调机构，可以在加强横向部际监管协调，消除纵向监管分割等方面发挥重要的作用。例如，建立行为监管及金融消费者保护日常协作机制，加强各方间的信息沟通与共享，并在规制建设、日常监管、风险处置等方面加强分工协作，推动统一行为监管标准的制定，消除套利空间，填补监管空白。

三是优化资源配置，提升监管能力。一方面，应尽快建立统一的、标准化的行为监管流程，丰富并完善监管手段及工具。着重对问题金融进行干预，将传统上在销售与服务环节实施的监管扩展到产品开发设计、销售过程和售后维权的整个环节，实现监管关口的全覆盖，切实提升行为监管能力。另一方面，应强化行为监管执法。对于扰乱市场秩序或侵害金融消费者权益的市场乱象，加大行政处罚力度，树立行为监管的权威性及震慑性，确保金融机构经营行为守法合规，营造公平有序的金融市场环境并保护金融消费者合法权益。

（曾刚为上海金融与发展实验室主任）