用“不造成重大损害”原则让经济活动真正为实现环境目标作出贡献

导语

包含投资（尤其是公共投资）在内的经济活动，需要更严格地审查自身对于绿色转型所作出的贡献和拖累。“不造成重大损害”（DNSH, Do No Significant Harm）原则的应用，便是推动经济活动领域完成这一步骤的关键举措。然而，针对欧盟“国家复苏与韧性计划”（NRRPs，National Recovery and Resilience Plans）的分析发现，该原则在实际应用中未能充分发挥潜力，并且原则的实践与理念之间仍有很大的差距和不一致。为此，ZOE未来经济研究所与英国智库“新经济基金会”（New Economics Foundation）对DNSH原则的诞生背景与当前应用进行了梳理，对其在应用中的实质性和程序性缺陷进行批判性反思，并为该原则的充分应用提出了具体建议，以期促进并确保该原则在未来能够在欧盟得到更加严格和坚定的落实与应用。对于欧盟以外的国家和地区而言，该原则的内容及其应用经验也具有重要的参考与借鉴意义。

本文编译自ZOE未来经济研究所（ZOE Institute for Future-fit Economies）于2022年7月发布的第9期转型政策简报。

正文

我们以前通过会使用如成本效益分析之类的货币化方法，来评估投资与其他经济活动行为对环境的影响。然而，在此类方法的评估框架中，被纳入考量的只有经过了货币化的成本及其相关因素，并未纳入无法或难以货币化的因素。因此，它们无法捕捉除了货币价值之外的其他价值（如社会价值），进而导致基于此类分析方法的决策也只能相应地仅反映货币价值，而忽略了其他价值。此类方法经常因其种种缺点而受到公众的批评与质疑。鉴于此，“不造成重大损害”（DNSH, Do No Significant Harm）原则框架应运而生，旨在激发人们创建一种能够综合考量多重目标，并拥有灵活机制的多准则（multicriteria）评估方法。

1、原则、准则、条例、技术标准、技术指南

• 原则：“不造成重大损害”（DNSH, Do No Significant Harm）原则
• 准则：欧盟可持续投资分类准则（EU Taxonomy, EU taxonomy for sustainable investment）
• 条例：《分类条例》（Regulation (EU) 2020/852）
• 关系：基于准则颁布的条例明确了六大环境目标，而只有满足原则的经济活动才能确保不会对这六大环境目标造成重大损害。

来源：由第一财经研究院整理自ZOE TransformationPolicy Brief #9 – 6/2022

若要将一项经济活动认定为在环境层面是可持续的，它必须符合以下四个标准：

• 能够为实现一项或多项环境目标作出贡献；
• 不会对六大环境目标造成重大损害；
• 执行过程能够遵循最低保障（minimum safeguards）要求；
• 符合技术筛选标准（TSC）。

“鉴于经济活动所提供产品和服务的生命周期，包括现有生命周期评估所提供的实证参考”，《分类条例》第17款以简明的语汇规定了哪些行为会对六大环境目标造成“重大损害”：

“当依据欧盟可持续分类准则（EU Taxonomy）对经济活动进行评估时，应考虑到该经济活动本身所产生的环境影响，以及该经济活动所提供的产品和服务在其全生命周期内——尤其是在生产、使用和废弃环节——所产生的所有环境影响。”

决策者在政策措施的决策中往往需要对这六大环境目标作出艰难取舍，而DNSH原则之所以重要，是因为它要求决策者进行更为全面的考虑，将改革措施、投资行为和其他经济活动可能对其他领域产生的影响也纳入决策考量之中。这样的改变无疑有助于防止具有危害的权衡结果的出现，也有助于环境问题的应对。

此前的融资机制未能采取长远的视角，未能将经济行为可能影响的所有领域和因素都纳入决策考量的过程中，其结果是：某一特定的环境或社会目标的确得到了关注，但其他的目标却未被重视，甚至被直接忽略。举例而言，用于衡量与碳排放相关的经济活动的目标和指标，忽略了其他重要的环境数据，例如清洁的水资源、废弃物排放和生物多样性管理。鉴于此，DNSH原则能够引导我们对经济活动进行更为全面的评估，让这些行为既能实现在特定环境目标层面的良好表现，又能同时满足其他目标层面的最低保障标准。

• 技术标准：技术筛选标准（TSC, Technical Screening Criteria）
• 技术指南：技术操作指南（technical guidance）

来源：由第一财经研究院整理自ZOE Transformation Policy Brief #9 – 6/2022

为了确定对于每一项环境目标而言，哪些经济活动可以被认为是在环境层面上可持续的，欧盟委员会必须通过授权法案（Delegated Acts）来明确相关的技术筛选标准（TSC）。2021年12月9日，欧盟委员会发布了《欧盟委员会授权条例(EU) 2021/2139》，定义了“缓解气候变化”和“适应气候变化”这两项环境目标的技术筛选标准（TSC），以及如何判定一项经济活动能够对这两项目标作出重大贡献，同时不对其余四项目标造成重大损害。该授权条例所明确的技术筛选标准规定了如何衡量经济活动在环境层面的表现，界定了衡量体系的边界，以及在环境层面可持续的经济活动所必须满足的定性和定量条件。

来源：由第一财经研究院整理自ZOE Transformation Policy Brief #9 – 6/2022

虽然欧盟可持续投资分类准则（EU Taxonomy）所制定的“缓解气候变化”和“适应气候变化”这两项目标已经拥有了自己的技术筛选标准（TSC），但截至本份ZOE转型政策简报发布时，涉及其余四项环境目标的授权法案仍尚未公布，而这无疑会对在这四项目标的实现过程中充分应用“不造成重大损害”（DNSH）原则造成阻碍。欧盟委员会表示，涉及其余四项环境目标的授权法案应该会在2022年通过。

来源：由第一财经研究院整理自ZOE Transformation Policy Brief #9 – 6/2022

以欧洲复苏与韧性基金（RRF, Recovery and Resilience Facility）为背景，根据其条例的第18款规定，欧盟各成员国需要依据“不造成重大损害”（DNSH）原则对本国的“国家复苏与韧性计划”（NRRPs, National Recovery and Resilience Plans）中的每一项改革提案与经济活动计划进行个案评估。为此，欧盟委员会发布了专门的技术操作指南（technical guidance），以指导欧盟各成员国将DNSH原则应用于NRRPs中的所有措施。该指南允许欧盟各成员国在遇到以下三种情况时采用对应的两种简化版评估方式，然而它们对于DNSH原则的充分应用与落地实施造成了一些潜在阻碍。

来源：由第一财经研究院整理自ZOE Transformation Policy Brief #9 – 6/2022

2、DNSH原则在应用中的局限

“不造成重大损害”（DNSH）原则的第一个试验场，即为欧盟的“国家复苏与韧性计划”（NRRPs）。然而，我们对这些计划的分析发现：DNSH原则在实际应用中并未能充分发挥其潜力（应用不足），并且一些关键原则点的实践与理念之间存在着很大的差距和不一致（模糊应用）。

• DNSH原则的应用不足

来源：由第一财经研究院整理自ZOE Transformation Policy Brief #9 – 6/2022

虽然欧盟委员会就DNSH原则的应用提供了广泛的指导，但在对NRRPs进行评估的过程中，包括BankWatch、欧洲气候行动网络（Climate Action Network Europe）、欧洲环境局（European Environmental Bureau）和EuroNatur在内的公民社会组织（CSO, Civil Society Organisations）网络指出了NRRPs中可能不符合DNSH原则的措施，并提出了警告。一般来说，这类问题着重涉及以化石燃料为基础的供暖系统和燃气锅炉、火力发电厂、灌溉和防洪机制，以及数字化举措。

举例而言，欧盟可持续投资分类准则（EU Taxonomy）中明确指出其使用的是全生命周期的评估方法，但以针对数字化举措的评估为例，无论是该举措可能产生的环境影响和新设备购置，还是可能造成的能源使用量提升，都未被纳入考量。除此之外，再利用（re-use）的相关政策也未被纳入评估准则之中。

• DNSH原则中关键元素的模糊应用

在“不造成重大损害”（DNSH）原则中，某些被强调为极具重要性的元素，在实际应用于“国家复苏与韧性计划”（NRRPs）中时，却被泛化和模糊——这一点以生命周期和数字化转型为典型。

生命周期：在技术指南中，在以技术筛选标准（TSC）为评估量度的相关程序报告和附件中，生命周期是一个宽泛的概念，涉及的细节很少。然而，TSC本身的评估过程却对生命周期采取了较为严格的方法，以避免出现错误的预设，导致实际上不可持续的经济活动被误判为可持续的，从而在从生产到废弃的整个生命周期中产生重大损害。这些文件随后引用了以下两个涉及生命周期的问题：（1）该经济活动的全生命周期中，有哪些行为会（对环境）造成重大损害？；（2）这些风险能否通过遵守欧盟立法、最佳实践、国际标准或指导方针来避免或化解？除此之外，技术指南中极少提及与生命周期相关的议题，尤其是相关的细节和评估方法，仅在附件中与能源活动有关的内容里明确提及了生命周期指标。

数字化转型：这如今是欧盟的优先事项之一，也是欧洲复苏与韧性基金（RRF）的主要目标。除了政策措施外，针对生命周期的评估应覆盖电子产品的供应链和产品本身的全生命周期。同样地，为了减少汽车行业对化石燃料的依赖，许多NRRPs也包含了电动汽车生产与推广的条款，但依然没有要求对这些车辆的生命周期进行评估，而考虑到电动汽车所用的电池对环境的负面影响，这样的全生命周期评估是极为重要的。

• 欧盟各成员国的架构倡议及遇到的常见挑战

为了撰写本篇政策简报，我们有针对性地就“不造成重大损害”（DNSH）原则在“国家复苏与韧性计划”（NRRPs）中的应用与政府官员进行了访谈，从而进一步了解欧盟各成员国在制定这些计划时，以DNSH原则为量度的评估工作流程、常见挑战，以及各成员国在程序及架构层面所存在的差异。

时间压力：在欧盟各成员国着手制定NRRPs时，授权法案还未被转化为欧盟立法。此外，这是DNSH原则首次被落地应用，而NRRPs的相关措施必须在短时间内被落实，必须面对2026年这一时间截点。这导致一些措施成为了预选措施，并且使决策者会优先考虑选择能够在短期内就产生实际影响的措施。

权责问题：在计划的制定和审查期间，欧盟各成员国会与欧盟委员会RECOVER特别小组开展定期交流，以提前确认其计划内的措施是否符合DNSH原则。在这一过程中，对各项措施的批准和否决，及其对应理由进行汇编总结，便能够形成具有参考价值的先例，以提升相关机制和标准制定过程的透明度，并提升各成员国之间的公平程度。然而，无论是国家内部为计划实施所做的准备，还是（尤其是）对计划中相关措施与DNSH原则匹配程度的评估，欧盟各成员国都采用了不同的方式。目前尚不清楚各成员国是否在过程中咨询或雇佣了外部专家。鉴于此，制定一个更为统一的流程将有助于确保DNSH原则的充分应用。

来源：由第一财经研究院整理自ZOE Transformation Policy Brief #9 – 6/2022

3、对DNSH原则应用的建议

例如俄乌冲突之类的危机正在让欧盟承受额外的冲击和政治紧张的局势。因此，“不造成重大损害”（DNSH）原则必须变得足够坚实，才能帮助欧盟应对种种危机。为此，本篇政策简报以欧盟为背景，针对DNSH原则的内容和应用机制整理了如下几条建议：

• 针对内容

在过渡能源列表中移除核能与天然气：将天然气与核能纳为过渡能源，将成为欧盟可持续投资分类准则（EU Taxonomy）和“不造成重大损害”（DNSH）原则的一个重大弱点。以天然气为例，一些欧盟成员国在“国家复苏与韧性计划”（NRRPs）中将天然气及其相关基础设施作为国家通往能源供应实现脱碳的一座桥梁，尤其是将其与氢能相结合。我们认识到，能源结构不可能在一夜之间就完成改变，将天然气与核能指定为过渡能源是一种折中的方案，但实际上，我们很久以前就应该更加认真地对待缓解气候变化和实现经济脱碳这两项长期要求，因为：如果当初欧盟没有把经济规划得如此依赖于天然气，那么今天的情况（因俄乌冲突而加剧的能源危机）就会大不相同，而欧盟也有可能更好地实现《巴黎协定》的目标。

增加生命周期评估：DNSH原则强调了“生命周期”的重要性，然而其在NRRPs中的应用却颇为模糊和泛化。生命周期的概念在过去三十年中一直存在于欧洲政策之中，但通常时以泛化的“生命周期思维”（life-cycle thinking）为形式存在，而并不体现于具体的细节之中。生命周期评估、生命周期成本计算（LCC, life cycle costing）和环境足迹等特定评估模式通常只在与未来发展相关的议题中才会被提及。然而，DNSH原则与技术筛选标准（TSC）中都提到了生命周期和生命周期思维相关的阈值和指标，并且在绿色转型和数字化转型的背景下，生命周期评估的缺失将让我们无法完全了解转型中的经济活动都已经造成或可能造成哪些损害。因此，研发一个可以验证生命周期评估结果的系统是我们需要克服的一项重大挑战。此外，我们还需针对生命周期建立一套强制性的评估和技术要求，并增强各部门的能力建设，以更好地落实DNSH原则中与生命周期相关的理念的应用。

建立用于甄别潜在风险的定性框架：NRRPs所涵盖的层面远远超出了欧盟可持续投资分类准则（EU Taxonomy）所覆盖的经济活动，还包括了例如减少投资壁垒（德国）之类的政策改革计划。然而，它们并未体现DNSH原则的优势之一，即甄别对于环境目标而言的潜在风险，也就是说它们仍未明确应采取哪些预防或应对机制，来确保这些行为不会危及社会或环境层面的标准和目标。为了让决策者能够首先确定这些潜在风险及其源头，我们需要为环境评估制定一个全面的定性框架。换言之，为了确保未来政策措施和经济活动的资金和支持分配能够遵从DNSH原则，我们需要构建一个更全面的系统，为DNSH原则制定详细的定性与定量框架和指南。

建立不合规行为的应对机制：欧盟委员会将各成员国在NRRPs中提出的某一些措施认定为与DNSH原则无关，因此这些措施的影响在最初就被排除在了评估与讨论之外。然而，欧盟委员会没有对此予以透明的解释说明和论证，从而让DNSH原则的应用丧失了部分潜力。因此，为被排除项制定明确且一致的规定和标准文件，将有助于为设计符合DNSH原则的政策措施提供先例，并将确保DNSH评估的公平性。另外，对于在应用环节违反DNSH原则的行为，目前尚不存在相应的应对机制。欧洲复苏与韧性基金（RRF）的资金支付与NRRPs中相应的里程碑和目标的实现进度相关联，但目前我们尚不清楚RRF会对DNSH原则的遵守情况进行多大程度的监测，尤其是违反DNSH原则是否会导致资金减扣。为了实现更有效且稳健的DNSH原则应用，我们建议欧盟委员会应加强对不合规行为的监管和披露。

• 针对应用机制

“不造成重大损害”（DNSH）原则的应用涉及多领域的政策措施，需要政策制定者对所有领域都拥有大量的详实知识。因此，在未完成相应技能提升的情况下，欧盟各成员国的各部门不一定拥有完成严格对标DNSH原则进行评估的知识和技能。为了推动这一议程，我们建议欧盟委员会为各成员国构建一个共享空间，以获取必要的信息，并建设自身的评估能力。这一共享空间的具体形式可以包括如下几种：DNSH数字中心（The DNSH Digital Hub）、DNSH专家网络（The DNSH Expert Network）、DNSH原则的利益相关者学习平台，以及坚实且透明的检测系统。

来源：由第一财经研究院整理自ZOE Transformation Policy Brief #9 – 6/2022

（本文题图来源：第一财经）

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编译 | 邵玉蓉 第一财经研究院研究员

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