新发展理念下如何设好中国版“守门人”｜法经兵言

党的十八大以来，我国面临世界经济持续低迷、国内经济“三期叠加”等多重挑战。党中央果断作出我国经济发展进入新常态、新阶段等重大判断，提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，推动高质量发展不断取得新进展，在高质量发展中促进共同富裕。

运用好新发展理念解释与回应新发展阶段出现的问题，中国平台经济规范健康持续发展的问题尤为重要。当前，在平台经济发展中出现了协调超大型平台企业与中小微企业公平均衡发展的挑战，超级平台的崛起与平台垄断现象已成为制约我国平台经济高质量发展的重大阻碍。这一问题在其他主要国家和地区也较为普遍。为了进一步限制超级平台，维护数字市场的健康秩序，各主要国家均对超级平台进行了一定程度的规制，形成了“守门人制度”。

欧美“守门人”制度

2021年6月，美国发布了《终止平台垄断法》等五项与平台经济发展相关的反垄断提案，引入“涵盖平台”的概念，旨在限制亚马逊、谷歌、苹果、脸书等科技巨头，促进数字市场竞争；2022年7月，欧盟理事会通过了《数字市场法》（Digital Markets Act，DMA）。DMA为“守门人”建立明确的规则，保证其不会滥用自身优势地位。所谓“守门人”，有学者认为是指控制移动互联网生态关键环节（技术环境和运营环境）、有资源或有能力影响其他个人信息处理者处理个人信息能力的互联网营运者。不同于传统反垄断法对平台垄断的事后规制，“守门人”制度无需进行相关市场界定、市场支配地位认定、竞争效果评估等复杂的反垄断认定程序，即可直接明确平台责任，属于事前规制，有助于为市场主体释放明确信号，提高市场主体预期，避免违法行为的发生。

在《终止平台垄断法》中，“涵盖平台”被定义为市值超过6000亿美元，在美国境内拥有5000万月活终端用户或10万月活商业用户，且被视为“关键贸易伙伴”的企业。DMA则规定，“守门人”应当符合：对境内市场有着重大影响；提供的核心平台业务是商业用户接触终端用户的重要途径；其在业务中具有持久和牢固的地位，或在不久的将来将具有这一地位三大标准。由此可见，欧美立法中倾向将“守门人”视作具备中介角色，掌握着商业用户与终端用户进入市场的通道控制权的平台企业。

从义务设定上看，美国《通过启用服务切换（ACCESS）法案》要求“涵盖平台”保障数据的可携带性与可操作性，DMA中“守门人”的义务则主要涵盖数据、自我优待与捆绑交易以及保证互操作性三个方面。由此可见，欧美的“守门人”制度更加倾向于打通平台之间的壁垒，实现要素的有序流通，以促进平台经济的发展为主。

我国“守门人”制度的构建

与欧美做法不同，我国的“守门人”制度散见于《中华人民共和国网络安全法》（下称《网安法》）《关键信息基础设施安全保护条例》（下称《关基条例》）《中华人民共和国个人信息保护法》（下称《个保法》）《中华人民共和国数据安全法》（下称《数安法》）《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》（下称《分类分级指南》）《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》之中，亟待形成统一协调、互相配合的“守门人”制度体系，进一步细化“守门人”的认定标准，明确“什么是‘守门人’”；同时，还需要完善“守门人”的义务设定，明晰“如何‘守好门’”。在这一过程中，必须坚持立足新发展阶段、贯彻新发展理念，构建新发展格局，促进平台经济实现高质量创新，推动平台经济形成开放共享的生态环境。

安全与发展并重，一直贯穿于我国“守门人”的制度构建之中。从认定标准上看，相较于欧美侧重从“经济体量”“用户规模”“业务类型”等因素界定“守门人”，我国立法还强调了“平台或数据对国家安全、公共利益等因素的重要程度”，以此作为划定“守门人”及其所负主要义务的基准。以《网安法》为例，《网安法》以“列举+概括”的形式，明确了公共通信和信息服务等重点领域，以及一旦遭受破坏会严重危害国家安全、国计民生、公共利益的重要网络设施、信息系统属于关键信息基础设施，此时关键信息基础设施的运营者就构成了“守门人”；以《数安法》为例，《数安法》确立了数据分类分级制度，明确在经济社会发展中较为重要、一旦被实施破坏等行为对国家安全、公共利益或者个人、组织合法权益造成的危害程度较大的数据属于重要数据，此时重要数据的处理者就构成了“守门人”；《个保法》则以提供重要服务、业务类型较为复杂、用户数量巨大，作为认定“守门人”的标准。

《数安法》《个保法》与《网安法》对“守门人”的界定体现了对平台经济治理中安全价值的高度重视，而《分类分级指南》则侧重促进平台经济发展，对平台进行更加科学规范的管理，增强监管的针对性与有效性。在下一步的立法修法工作中，建议需进一步完善认定标准，细化如何认定平台限制商户接触用户的能力，纳入营业额、月活商业用户数量与月活终端用户数量等因素进行界定。此外，还应重视不同文件之间的衔接，例如《个保法》中“用户数量巨大”这一标准的认定，应与《分类分级指南》中“超大型平台”用户规模的标准保持一致。

在义务设定方面，《数安法》《个保法》与《网安法》均侧重为“守门人”设置在安全保障、规范处理方面的义务，将安全价值置于多元利益衡量价值中的首位。这些义务不仅包括“守门人”规范自身处理数据、信息，进行网络活动时的直接义务，譬如明确安全管理机构与负责人，对重要系统、数据库的备份，制定应急预案并演练，还包含对平台内经营者进行监督的第三方义务，譬如《个保法》中规定“守门人”应履行健全合规制度、制定平台规则、处理违法商家等方面的义务。

《分类分级指南》也通过为“守门人”设立直接义务与第三方义务的方式，贯彻落实坚持安全与发展并重的理念。譬如，“守门人”应承担公平竞争示范、平等治理、开放生态、促进创新等方面的义务，帮助中小企业共同发展，不断激发平台经济领域的活力；同时，“守门人”还应保证平台经济在规范安全的轨道上运行，承担着内部治理、风险评估、风险防控等方面的义务，完善平台内部合规机制，建立内容审核或广告推荐审核的内部机制，评估其提供的服务是否存在传播非法内容、侵犯消费者权益、影响社会秩序、公共利益与国家安全等问题。

坚持安全与发展并重

考虑到“守门人”通常兼具经营者与管理者双重身份，治理平台主体不仅需要充分发挥监管部门的主导作用，更应充分发挥平台自治的自我矫正作用，形成“有为政府”与“有效市场”的更好结合，搭建多主体共同参与、多工具共同发挥的多元治理体系。相较于监管部门，“守门人”更加了解平台内经营者的商业模式，在监管技术与监管路径上具有一定程度的优势，在肯定“守门人”作为市场主体的自主经营权的同时，赋予“守门人”合理经营范围内的行业治理权能，由“守门人”在法定或约定的范畴内制定合理规则、规范平台内经营者的不当行为，以此形成更好的平台生态环境，在为监管部门减负的同时，也可以有效约束或抗辩行业和（或）市场监管部门对平台经济领域各类市场主体自主经营行为的不当干预，在降低监管执法成本的同时，有效避免监管部门对平台经济领域市场主体创新创业动能的抑制。

同时，也应充分发挥“有为政府”的主责作用，避免“守门人”滥用平台规则，确保“守门人”不会凭借其数据、算法、技术、平台规则等因素上的优势，扩张其管理权力。为了避免过多义务束缚平台，应进一步强化竞争政策的基础地位，推动公平竞争审查制度的实施，避免对平台主体自主经营活动的不当干预。

总体来说，《数安法》《网安法》《个保法》侧重保障数据安全、网络安全，规范个人信息处理活动，安全价值应处于较高的位阶；《分类分级指南》侧重于推动平台发展，坚持安全与发展并重。中国版“守门人”如要充分实现“守好门”的定位要求，还需进一步明确不同法律文件中关于“守门人”义务规定的衔接问题。譬如，《关基条例》是依据《网安法》制定，其立法目的、规制对象均与《网安法》保持一致，在“守门人”义务上进一步细化了《网安法》中的相关规定，形成了互为补充、互相协调的有机规制体系。此外，在日后的执法工作中，应当强化部门间的沟通，通过部际联席会议等方式，保持不同法律文件执行上的协调一致。

进入新发展阶段，必须深入分析国内外复杂形势，树牢底线思维，统筹安全与发展，实现高质量发展与高水平安全的良性互动。具体到平台经济领域，在中国版“守门人”制度的构建上，同样应当坚持安全与发展并重，在保障安全的基础上，促进平台经济规范健康持续发展。

（陈兵系南开大学法学院副院长、教授、博导，南开大学竞争法研究中心主任；夏迪旸系南开大学竞争法研究中心研究助理、博士生）