大国规模和逆全球化下的产业链发展与重塑（下）

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三、技术非中性：平衡效率、公平和安全

应对地缘政治和气候变化（绿色转型）对产业链的影响，兼顾效率和安全，关键是科技创新和技术进步。从空间维度看，科技创新有集聚与扩散效应，区域中心和全球产业链是这两个看似方向相反的力量的载体。都市经济活动有集聚效应，要素的集聚带来规模经济和范围经济，尤其是人与人的互动有助于产生与传播新思想、新技术。另一方面，技术缩短距离，支持专业化分工在空间上的布局，全球产业链既是技术进步的结果也反过来促进创新。

过去30年，中美两大经济体在全球科技创新与产业链发展方面起到了关键作用，可以总结为Ｇ-2模式。美国在发明和创新方面有优势，引领了一些关键技术的发展，中国在生产和市场规模方面有优势，通过快速提升商业化应用的规模降低成本，增加了全球的供给能力，全球消费者都受益。中国通过参与国际竞争、产业链上下游学习缩短了与技术前沿的距离，同时中国市场带来的利润支持了美国企业的创新能力，帮助其维持领先地位。其他国家也在参与产业链分工中提高了经济运行的效率，一些小型经济体聚焦少数领域，成为全球此类产品的重要生产者。

创新的G-2模式现在遇到了挑战，地缘政治对国家之间的科技合作与竞争的影响显著增加。美国政府越来越频繁地使用基于行政力的产业政策，比如美国国防部、财政部尤其是商务部通过实体清单限制出口或进口等。在新的地缘政治形势下，自主创新的重要性增加。

知识的一个重要特征是非竞争性，一个人的使用不影响其他人使用，使得科技创新有正外部性，具有公共品属性，容易导致私人部门的创新投入不足。另外，创新从投入到产出往往是一个长时间累积、非线性的过程，有很大的不确定性，私人机构没有足够的耐心和能力承受失败的风险。公共部门可以对冲私人部门在以上两个方面的不足，政府有两个角色可以发挥作用。一是直接参与创新活动，比如研发和教育投入，二是通过政策和机制设计，创造一个激励私人机构创新的市场环境。

一般认为，技术是中性的，其本身无所谓善恶，但随着地缘政治竞争的加剧，在一些关键领域，技术可能被赋予政治倾向性。技术的非中性还可能体现在社会公平等其他方面。技术进步可以改变要素禀赋带来的成本差异，当机器人的成本大幅下降，机器可以替代人时，制造业回流发达国家，发达国家和发展中国家可以制造同一种商品，发达国家利用资本充沛的优势，发展中国家利用劳动力充沛的优势，国际贸易的必要性下降。机器替代人增加发达国家供给的韧性，但同时可能使得部分劳动者处在更不利的地位，加剧其内部的分配问题。

数字经济的发展也要求处理好技术非中性的问题，一些数字技术具有内在的价值取向。比特币发明人在2008年的一封电邮里说比特币对自由主义这一派有很强的吸引力，因为比特币有潜力成为不需要中心化第三方认证并免于政府干预的货币，加密代表众多个人和计算机从下到上决策。另一方面，人工智能提升从上到下决策的中心化机器的效率，可能起到加强中心化的作用。而Web3.0的开发者和使用者可以参与建立平台、与平台互动，并参与平台的治理，在一定意义上有点马克思的公社的元素，比现代市场经济更接近社区拥有生产、分配、交换工具的模式。

未来哪个方面的技术占主导地位还有待观察，但初步迹象已经彰显了数字治理的重要性。主要经济体中，美国的数字治理偏向自由主义，欧盟模式更注重监管，中国可以说是介于两者之间，新冠疫情以来数字化明显加速，各国的数字监管也都在加强。数字技术是一把双刃剑，一方面促进分工细化和全球产业链发展，带来规模经济效应，另一方面也增加了政府管控调节经济和社会活动的能力。在地缘政治重要性上升的环境下，国家安全或者说数据主权问题更加突出，数字监管治理可能加剧全球经济的碎片化，在数字时代国家概念的重要性将增加而不是削弱。

四、规模经济：中国新优势

如前所述，消费者多样性（要求一定的人口规模）和生产端的规模经济结合，促进国际贸易和全球产业链的发展。在逆全球化的趋势线下，我们应该如何认识规模经济的作用及其对产业链的影响？规模经济是指规模收益递增，直观来讲就是投入增加一倍，产出增加超过一倍。生产规模的增加提升生产效率，降低产品的单位成本，一方面是劳动者专业化分工，设备专业化分工提升劳动生产率，同时，一定的市场规模意味足够大的需求，有助于固定成本的分担，吸引投资者和企业家参与。

过去30年中国参与全球市场竞争，经济的高速增长受益于全球市场的规模经济效应，但实际上小国通过参与全球分工和合作获得的收益可能更大。在全球化时代，一个企业面对的市场规模可以比其本国市场规模大很多，由此小型经济体通过聚焦并做大某个产业而享受到规模经济效应。二战结束后的全球化和自由贸易时代，不少小型经济体享有全球范围的规模经济效应，实现了高速增长，迈入富裕经济体行列。

经济一体化程度越高，政治意义上的国家大小对经济增长的影响越小，这可能解释为什么过去几十年主流的宏观经济分析不重视传统政治概念上的国家规模的大小。在逆全球化时代，自由贸易等经济因素的作用下降，政治、文化、历史等非经济因素的重要性上升。各国通过参与全球产业链分工享受规模经济的空间下降，这对所有国家来讲都是不利的，但小型经济体的损失更大。逆全球化强化了地缘政治意义上的国家概念，一国的经济和人口规模跟过去相比变得更重要。

尤其在知识经济时代，人口规模大的国家能够支持大规模人力资本和研发投入，拥有更多的创新人才，技术进步因此更快，而技术进步具有强溢出效应，一旦产生即可被所有行业共用，大国借助更大市场规模获得规模报酬递增的潜力更大。大国的优势还体现在更多的人分担公共品的成本，人均成本较低意味所有人享受更好地公共服务，包括基础设施、公共卫生、教育等。大国也更有能力保护自己，有更多的安全保障，小国可能需要把资源更多花在国防开支上，挤出其他的公共服务支出。大国内部不同区域之间可以相互帮助（财政转移支付等），更有能力应对包括自然灾害在内的冲击。

逆全球化背景下，地缘政治与国家安全的重要性上升，也增加了各国利用国际市场的摩擦，各国更需依托自身市场形成的初始规模来参与国际竞争。借助本土的大规模需求市场，大国可以在国际产业竞争中占有优势，并通过服务全球市场扩大原有的规模经济效应，大国产业链的前后向关联更强，能够在更多产业链中占据主导地位。逆全球化时代，和小型经济体比较，大国影响全球产业链和经济格局的能力可能反而是增加的。

二十大报告提出依托我国超大规模市场优势，以国内大循环吸引全球资源要素，增强国内国际两个市场两种资源联动效应。中国是全球第二大经济体，人口总量世界第一，劳动力规模相当于印度、美国、印尼这三个人口大国的总和，具备发挥规模优势的潜力，这也有望成为未来中国经济的新增长点。但并非大国就一定能实现规模经济，避免有规模但没有规模经济，最根本的是市场经济竞争和消费引领。前苏联由于采取了生产和消费脱节的计划经济，没有市场竞争促进分工和交易，无法发挥其人口总量的规模优势，在与美国的竞争中落后。

对中国而言，逆全球化下促进市场竞争需要减少内部市场“碎片化”、应对转向不可贸易部门和数字经济发展带来的新挑战。内部市场方面，促进公共服务均等化、降低收入分配差距有利于提升消费需求，打造国内消费大市场。不可贸易部门方面，土地本身具有规模不经济的属性，对其他部门发展收益的攫取能力强，是导致资源配置扭曲和收入分化扩大的重要因素。过去20年，出口和房地产扩张是中国经济发展的两个特征，两者的共同点是拉动短期需求，差异在于出口参与全球市场竞争，有助于提升效率，而房地产天然和垄断、寻租行为联系在一起，损害整体经济运行的效率。

数字经济发展带来的挑战是平衡规模经济和反垄断、隐私保护以及跨国数字治理合作等生产关系方面的问题。防止垄断需要促进外部规模经济、集群效应和上下游联系，而不是无限制鼓励企业内部规模的扩大。自动化和数控技术使得生产的规模不需要很大，也能提高效率，而且可以更快地满足不同消费者的需求，数字经济发展已经呈现内部规模经济下降、外部规模经济上升的迹象。数字产业政策面对的挑战主要在于两个方面：一是隐私保护和反对不正当竞争；二是防止平台企业的产融结合，因为金融享受政府的信用担保，而且是牌照经营，产融结合可以固化平台企业的垄断能力并扭曲资源配置。

五、产业政策回归：旧瓶装新酒

国际货币基金组织（IMF）在2019年发布一篇报告，标题是《一个不能明言的政策回归：产业政策的原则》（“The Return of the Policy That Shall Not Be Named: Principles of Industrial Policy.”），讲的是各国政府重新重视产业政策。为什么不能明言？因为过去40年经济政策以 “华盛顿共识”为导向，强调私有化、放松管制、自由贸易，也就是小政府、大市场，产业政策极具争议，甚至可以说名声不好。过去两年，应对新冠疫情使得政府在社会经济活动中的角色大幅增加，加上地缘政治和保护主义动能上升，各国政府针对一些产业的特殊政策增加，产业政策回归已经成为共识，必将对全球产业链的发展产生重大影响。

在市场经济环境下，产业政策可以在不同层面发挥引导资源配置的作用。历史上各国采取的政策五花八门，有成功的经验也有失败的教训。二战后，关税和非关税壁垒下降，贸易保护主义下降，日本、韩国等国家限制外商直接投资（FDI），是另一种保护主义，欧洲和日本在一段时间重视国企的作用，法国和日本政府有类似5年规划，欧洲一些国家利用公共银行支持中小企业发展，拉丁美洲在1970年代推行进口替代政策等等。美国在研发（R&D）上支持力度大，尤其在冷战期间，国防开支是研发支出的重要来源，从事后几十年的影响来看可以说是世界上最强的产业政策。

在新的形势下，怎么看产业政策的作用？有三个维度值得关注。首先是保护主义，目的是促进国内的就业和收入，从发达国家的角度看，一个流行的观点是全球化导致制造业等收入较高行业的就业下降，以前的思维是通过社会政策比如提升教育培训和社会保障来应对，现在重视针对个体行业的政策来改变竞争格局。其次是针对外部性和市场失灵的政策，两个突出的方面是促进科技创新的政府投入和扶持措施，以及促进碳减排和绿色转型的政策。第三是地缘政治竞争，其中科技竞争是关键。这三个维度相互交织，比如地缘政治容易和保护主义交织在一起，产业政策带有鲜明的对外特征，和国际贸易与投资有直接或间接的联系。

就科技创新相关的政策而言，发达国家尤其是美国，近期有三个特征值得关注。第一，政府深度参与，增加研发经费，同时对一些高科技产品的生产提供补贴。第二，各国在探索不同的研发和创新支持经费模式，往往把产业政策和促进私人企业承担风险的激励结合起来。美国在一些研究领域颁布的政策类似重启冷战时期与苏联太空竞争时的登月资源动员。第三，政府采取措施试图使自己的国家从创新和技术进步获得更多的收益，包括限制高科技出口以及鼓励本国生产，美国一方面限制半导体技术出口，另一方面通过补贴等措施引导芯片生产回流美国。显然，美国的产业政策在从上游的研发投入向针对中下游具体产业的方向延伸。

面对美国的限制和竞争压力，中国更加重视科技创新，二十大报告提出“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”，并提出健全新型举国体制，强化国家战略科技力量，深化科技体制改革等，以形成具有全球竞争力的开放创新生态。中美两个全球最大的经济体的产业政策都在从过去熟悉的领域（美国创新研发，中国具体制造）向不是那么熟悉的领域拓展。同时，主要经济体已经设定未来碳达峰碳中和的明确时间表，纠正碳排放这样全球性的外部性既要求科技创新也涉及传统产业的转型，可能是未来几十年最大的产业政策。越来越多的迹象显示各国的产业政策在向全方位、系统性的方向发展。

在政策高度重视、投入增加的同时，关键还要看执行效率。创新的特殊性在于高度不确定性和长期投入，需要建立公共和私人部门的伙伴关系。政策设计需要激励和惩罚并存，应该给予科技工作者和创新者一定的超额收益空间，比如在获得正常的劳动报酬之外也能享受政府支持项目形成的知识产权的部分收益。同时针对政府支持的科研项目应该建立评估、跟踪、奖惩机制，包括有条件的补贴、日落条款等。

建立好的创新生态还需要其他政策的配合，形成整个社会激励创新的利益驱动机制。就中国而言，两个相互联系的领域最值得关注。一个是纠正房地产过度市场化对资源配置的扭曲，关键在于建立房地产发展新模式，增加保障房供给，租售并举，在需求端落实房地产税，把土地金融变为真正的土地财政。另一个是改善金融的结构，关键在于产融分开、分业经营，前者防止政府对银行的信用担保延伸到实体产业，后者防止政府对银行的信用担保延伸到资本市场，这样才能促进金融更好地服务实体经济，更好发挥资本市场促进创新的作用。

中国处在新发展阶段，新发展理念的五个关键词是“创新、协调、绿色、开放、共享”，意味着经济发展不仅追求效率，也重视公平和安全。继《数字经济：下个十年》、《碳中和经济学》、《创新：不灭的火炬》、《迈向橄榄型社会》之后，这篇关于产业链的报告是中金公司研究部和中金研究院协同，就新发展阶段的一些重大问题进行研究的最新成果，希望对促进相关问题的讨论有帮助，有偏差和不当之处欢迎读者批评指正。

（彭文生系中金公司首席经济学家、研究部负责人、中金研究院执行院长）