新常态下地方政府专项债券的发展

一、背景

2014年8月，《中华人民共和国预算法（2014年修正）》正式发布，赋予了地方政府依法举债权利，中央打开了地方政府举债的限制，并明确地方政府债券为地方政府举债融资的唯一合法渠道。同年9月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）将专项债券正式推上历史舞台。

地方政府专项债券管理机制的不断完善，将充分发挥政府债务限额资源的使用效益，不仅有利于为政府财政提供稳定且持续的资金来源迅速投入到相关的政府投资建设项目，改善基本公共服务供给质量，而且在政府投资扩大内需、调节宏观总量的过程中，起到增强基础设施投资建设、优化区域经济结构布局等方面的作用。

二、发行情况

1、投向领域

2019年9月4日召开的国务院常务会议构建了专项债券投向的基础分类框架：“重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。”

财政部办公厅、国家发展和改革委员会办公厅《关于申报2022年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕209号）提出：“2022年专项债券资金继续重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施（含粮食仓储物流设施）、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域。”

2022年5月，《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号）强调：“在前期确定的交通基础设施、能源、保障性安居工程等9大领域基础上，适当扩大专项债券支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。”

至此，专项债券资金的投向扩展到“9+2”领域。

2、推进现状

（1）全国发债情况

专项债券自发行以来，发行量呈逐年上升的趋势，成为我国地方政府稳投资、补短板、促增长的重要政策工具。2015年《中华人民共和国预算法（2014年修正）》出台后，首年专项债券发行量为959亿元人民币，其后专项债券的发行总量在我国增长迅速，2018年超过10000亿元人民币，2020年达到新的历史最高值36019亿元人民币。截至2022年9月31日，2022年新增专项债券发行量已达35432亿元人民币。

（2）各省、市累计发债情况

截至2022年9月，专项债券累计发行总量超过5000亿元人民币的省、市共计12个，其中排在前十位的分别是广东、山东、江苏、河北、河南、四川、浙江、安徽、湖北及江西省。

（3）各领域累计发债情况

截至9月31日，2022年专项债券投向领域仍重点聚焦市政及产业园区基础设施、社会事业、交通基础设施三大领域。随着新基建、新能源纳入专项债券投向领域后，未来新基建、新能源项目发债比例会进一步提高。

三、发展趋势

受国内疫情和国际形势等一些超预期因素影响，我国当前经济下行压力持续凸显，经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱多重冲击。在防范化解隐性债务的背景下，地方政府其他融资渠道受限，未来几年专项债券仍是各级政府稳投资、促增长的重要抓手。结合中央、省相关政策文件来看，专项债券发行有以下几个趋势。

1、投向领域和用作资本金范围进一步扩大

2022年出台的《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号），将新型基础设施、新能源类项目纳入专项债券支持领域内。在9月5日国新办举行的国务院政策例行吹风会上，财政部部长助理欧文汉表示，财政部将积极研究适当扩大专项债券资金投向领域和扩大专项债券用作项目资本金的范围。

2、发行速度、规模提升

自2015年首次发行专项债券以来，专项债券发行规模逐年攀升。8月16日，李克强总理在经济大省政府主要负责人经济形势座谈会上强调，经济大省在经济稳定恢复中要承担应有责任；要用好已发行的地方专项债券和政策性开发性金融工具，在三季度形成更多实物工作量，带动有效投资和消费。因此，专项债券将进一步提高发行速度与规模，继续发挥在带动扩大有效投资、稳定宏观经济大盘等方面的重要作用。

3、项目策划要求提高

随着对于专项债券的监管趋于严格，专项债券发行逐步向专业化、精细化转变。一是专项债策划需要突出全局性和系统性思维，依据“十四五”规划、城市总体规划、产业规划等，从全域的角度来谋划长远性、关键性的项目。二是对于跨部门的协作与决策的重大项目，需要加强各部门协同，数据、资料实现同步和共享，提高申报效率，保障重大项目储备。三是对刚纳入支持范围的新型基础设施、新能源等新型项目，需要因地制宜，因时施策，切合当地实际情况与国家大政方针高质量地策划项目。

因此，地方政府需要调整思路，切勿盲目匆忙申报，必须适应新变化，对应新要求，做好项目的前期储备工作，提升专项债券项目申报的成功率。

4、强化项目全流程管理

《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号）提出，事前绩效评估主要判断项目申请专项债券资金支持的必要性和可行性，这表明监管部门开始从事前、事中、事后环节对专项债项目资金进行全流程管理，使得专项债项目的审核进一步严格。同时，在以往专项债券审计过程中，存在项目收益过低、资金违规使用、债券资金滞留时间过长、资金闲置浪费等问题，大大增加了项目风险。因此，推动建立包括项目储备政策指引、债券资金需求申报须知、发行材料评审细则、债券发行操作手册、资金拨付使用及信息公开注意事项、还本付息台账、债务管理制度、债券全流程管理规程、收入筹集管理、资金使用管理、支出通报机制制度等的专项债券“借、用、管、还”全流程管理体系是未来专项债券发展的重要趋势。

四、结语

在疫情影响之下，我国经济稳增长摆在了更加突出的位置，专项债券作为基础设施建设的重要资金来源，依然是扩大有效投资、补齐发展短板、稳定经济增长的重要着力点。此外，专项债券还具有成本低、期限长、发行灵活等特点，未来将持续助力我国基础设施建设，为我国经济稳定运行提供资金支持。

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资料来源： 中债研发中心，《2021年债券市场分析研究报告》、《中国债券市场概览（2021年版）》