再读《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》

2020年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，赋予县级更多资源整合使用的自主权，强化县城综合服务能力”。

2022年5月6日，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，以下简称“文件”。全文7427字，共9个部分39条，涉及到县城建设的方方面面，内容翔实细致，犹如是一个行动方案，宛若一幅蓝图绘就了县城建设的美好前景。根据nvivo软件词频查询结果，文件中，“县城、建设、设施、发展”出现的频率最高，分别为72次、67次、55次、和51次。县城如何提升综合服务能力，“补设施短板”、“发展经济”是文件中重要的精神指示。

城镇化建设主战场由城市转向县城

我国的城镇化人口于1978-2021年由17245人增加至9.1亿，城镇化率由17.92%增加至2021年的64.72%，年均增长1.04个百分点。应该说，这一阶段城镇化的主战场是在城市，我国的城市数量由193座增加至672座，增加了479座。

城市数量增长的同时，县的数量在减少。1998年住房制度改革之后，房地产一度作为我国的支柱产业，建设用地指标成为各地政府争抢的主要目标，县的个数从2000年的1674个减少至2021年的1472个，减少了202个。其中，2020年有832个县全面实现脱贫。显然，在原有的城镇化过程中，“撤县建市设区”使得城区向农村蔓延，城市建设占用了大量农村土地。

县域是人口城镇化的重要阵地，2000-2014年我国县级GDP增量约占全国的43%，2018年末县级常住人口约为9.06亿，占总人口的65.2%，县域城镇人口从2000年1.6亿上升至2014年的3.6亿，新增城镇人口中56%集中在县域。

十九大报告提出“耕地红线、生态红线及城镇建设边界红线”，但县的数量仍然逐年减少，文件第二条提出，以县域为基本单元推进城乡融合发展，严控“撤县建市设区”，进一步明确了县域的在新一轮城镇化建设中的重要载体地位。这样也意味着城乡边界明晰，城市建设用地边界得到了有效地控制，县级将拥有更多的资源整合的自主权。

县城设施补短板建设缩小公共服务差距

县城建设有利于农业转移人口就近城镇化。2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，显示县城及县级市的城区具有承载农业转移人口的能力。

目前，我国还存在城乡收入差距和公共服务差距，文件第一条提出，因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能。“补短板”重在四类设施建设，都属于公共服务类投资，其目的是为了增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。这表明在建设重点方向上，需要集中解决城乡差距、公共服务差距等问题。县城是县域的政治、文化、经济中心，是县委县府的所在地，其本质也是一个行政建制镇，县城是县域小城镇体系的中心。县城建设“以人为核心”，目标是缩小县城与城市之间的公共服务差距。

县城功能定位需要体现均衡竞争力

县城功能定位需要错位，形成差异化。县城功能定位决定了县城经济、就业、社会、生态等综合发展的方向，决定了县城经济是否可持续发展的可能。文件第二部分提出了科学把握县城功能定位，分类引导县城发展方向。其中，提出了加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城，以及引导人口流失县城转型发展。

大城市周边县城的功能重在承接大城市的溢出效应，一般制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移。大城市周边县城交通便利，可以利用区位优势，与大城市形成功能互补的卫星城。

专业功能县城培育发展“特色经济和支柱产业”，发展先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。文件强调，边境县城强化公共服务和边境贸易等功能。显然，文件倡导不同县城功能的目的是为了错位发展，全国1472个县，避免同质化竞争。

文件强调了“农产品主产区县城、生态功能区县城”两类特殊的县城功能。以“农产品主产区”、“生态功能区”为功能定位的，则需要通过“农产品”或“生态”为经济要素驱动县城发展，并明确有效服务“三农”提供粮食安全保障和筑牢生态安全屏障。文件也明确了引导人口流失县城转型发展，这也意味着优胜劣汰，顺应县城自然发展的规律。

功能定位需要依靠县城本身的区位、交通、产业资源、产业基础等多方面进行顶层设计，需要梳理资源找到唯一，整合资源做到专一，树立目标达到第一。

县城特色优势产业要有体系化发展

县城建设以人为核心，需要稳定的常住人口数量，需要稳定的就业机会，县城的各项公共服务设施建设和“人口”稳定有直接关系。文件第三部分就突出强调了培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位的要求。

要稳定就业，就不是靠传统的招商引资来解决了。文件第九条提出，突出特色、错位发展，因地制宜发展一般性制造业，培育农产品加工业集群，发展农业生产性服务业及旅游、文化、度假、养生养老等三产服务业。显然，一二三产结构明晰，工业是吸收就业岗位的重点。

文件提出，要提升产业平台功能，依托各类开发区、产业集聚区、农民工返乡创业园等平台，引导县域产业集中集聚发展。要健全商贸流通网络，发展物流中心和专业市场，打造工业品和农业品分拨中转地，要完善消费基础设施和强化职业技术培训。

县城发展不同于城市发展，城市发展本身具有人口规模的发展基础，城市容易吸引人，县城是需要吸引人。县城建设归结其本质是“县域经济”，需要从县域统筹，城乡融合发展的角度来健全其产业体系。

首先，县域要做好统筹产业规划，县城可以是产业空间的综合体，“研发、加工、商贸、物流、消费”等产业空间集群集中到县城，并服务于周边城镇。其次，县城产业发展需要有转型升级的空间可能，县城产业用地不能简单以“卖地”为目标，政府在发展之初应当掌握大部分产业用地的产权，以应对产业发展到一定阶段转型发展的主动权。再次，县城产业发展也需要特色产业支撑，需要县域统筹，明确县域内其他乡镇的功能并科学推动特色产业空间布局，培育代表区域经济特色的产业，培育龙头企业。最后，县城产业发展需要做好政策设计，如招引企业入驻县城时，明确提出“聘用当地劳动力”享受政策优惠等，另外，做好企业人才需求的汇总统计，根据常住人口提供公共服务配置。

（孙文华为上海立信会计金融学院的高级经济师）