扩大内需：哪些具体政策？

· 概 要 ·

2022年中央经济工作会议提出，今年要“加大宏观政策调控力度”，“着力扩大国内需求”。春节前后，部委和地方层面陆续召开会议，对今年的经济工作任务进行部署。同往年相比，各地经济目标有何调整？在部委层面，今年稳增长政策如何落实？在地方层面，稳增长有何新举措？产业如何布局？本篇报告对此进行分析。

1

地方经济：目标虽降，要求不低

近期地方两会提出今年各自的经济目标。从2023年GDP的增速目标看，在31个省级地区中，海南、西藏、新疆分别定为9.5%、8%、7%，位居前列。相比之下，北京、天津的GDP增速目标分别为4.5%、4%，相对靠后。其他26个地区的增速目标多集中在5%至6.5%，其中有12个地区定在6%左右或以上。值得关注的是，前四大经济省份（广东、江苏、山东和浙江）均提出了5%的GDP增速目标。不过，深圳、广州、重庆、苏州等经济较强城市的GDP增速目标均在6%或以上。

相比去年，今年多地经济目标有所下调。具体而言，22个省级地区下调了GDP增速目标，除了吉林降幅为2个百分点，其他包括广东、江苏、浙江、山东等经济大省降幅约0.5个或1个百分点。同时，有4个地区上调了GDP增速目标（新疆、重庆、海南、黑龙江），其中新疆上调1个百分点，其他3个地区涨幅为0.5个百分点。值得一提的是，2022年和2023年，下调GDP增速目标的地区分别为25个、22个，相比疫情之前明显增多。近年来，随着地方经济数据主动“挤水分”，各省加权的GDP平均增速与全国目标经济增速的差距逐渐减小，这也意味着前者的变化越来越具有指向意义。2023年各省级地区的加权GDP增速目标为5.6%，较2022年下降0.5个百分点，较2021年下降1.1个百分点。根据往年的地方目标增速偏高的规律，我们预计今年全国GDP增速目标或在5%左右，可能相比去年有所回落。过去的疫情扰动使得稳增长压力增加，目标下调也体现了“稳中求进”的工作总基调。

然而，增长目标下调并非意味着发展要求降低。2022年中央经济工作会议指出，今年要实现“质的有效提升”和“量的合理增长”，“坚持以质取胜，以量变的积累实现质变”。我们认为，宏观政策或更加积极稳增长，但是方式可能有所转变。财政部表示，今年适度加大财政政策扩张力度，在财政支出强度上、专项债投资拉动上加力。要适度扩大财政支出规模，适当扩大投向领域和用作资本金范围，持续增加中央对地方转移支付。人民银行强调，精准有力实施好稳健的货币政策，结构性货币政策坚持继续加大对普惠金融、绿色发展、科技创新、基础设施建设等国民经济重点领域和薄弱环节的支持力度。

整体来看，新时代面临的外部环境复杂，面对百年未有之大变局，不会为了纯粹的短期经济数字，再去通过地产和基建强刺激去拉动经济。考虑到未来更加强调“高质量发展”，今年各地对经济工作的部署值得关注。

2

育产业：着眼“新赛道”，关注“未来产业”

二十大报告提出，坚持以推动高质量发展为主题，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化。随后的中央经济工作会议进一步明确，“产业政策要发展和安全并举”，“狠抓传统产业改造升级和战略性新兴产业培育壮大”。

从部委的部署看，我们认为三条线索值得关注：

一是中高端制造。银保监会要求“引导金融资源更多向中高端制造业集聚”， “围绕先进制造业、战略性新兴产业、传统产业转型升级等重点领域，持续增加中长期贷款投放和保险资金投资”。

二是数字经济。工信部要求“加快数字基础设施建设，推动数字产业创新发展，深化产业数字化转型”。

三是产业安全。发改委要求“强化粮食、能源资源、重要产业链供应链安全保障”。科技部强调“布局实施一批国家重大科技项目，提升产业链供应链韧性和安全水平”。

开年以来，多地以“高质量发展”为导向进行产业部署。一方面，推动传统产业转型升级，向中高端迈进。河北提出“聚焦钢铁、装备、石化、食品等传统优势产业，开展高端化、智能化、绿色化技改专项行动”；山东提出推动“高端化提升”，“智能化发展”，“绿色化转型”。河南提出“推动先进制造业和生产性服务业深度融合发展，培育30家服务型制造示范企业”。

另一方面，培育新兴产业集群。多地区提出推动先进制造、生物医药、新能源等战略性新兴产业集群发展。河北提出“实施战略性新兴产业集群发展行动，做强先进制造业集群，打造光电与导航、生物医药等一批产业示范基地”；安徽提出“强化新兴产业集群对投资的聚合效应，突出强链延链补链”；山西提出“做强高端装备制造、新材料、节能环保等千亿产业，做大节能与新能源汽车、现代医药和大健康等百亿产业，加快量子产业、人工智能等前沿技术研发和应用推广”。数字经济方面，多地提出数融结合。天津提出“促进数字经济与实体经济深度融合。加快制造业数字化转型和智能化升级，实施智能制造赋能工程，建成全国一流5G城市”；山西提出“加快发展数字经济。大力培育数字产业，做强智能终端等优势产品。打造一批省级数字经济园区，建设一批数字化转型促进中心”；四川提出“推进数字产业化产业数字化：出台数字四川建设方案；实施国家‘东数西算’等重点工程；实施‘上云用数赋智’行动”。

相对而言，经济强省的产业部署尤为值得关注。比如，上海、广东为代表的东部经济强省（市）提出培育“未来产业”，开辟“新领域”，致胜“新赛道”。

● 上海：聚焦新兴产业，打造高端制造。2023年1月，上海印发《提信心扩需求稳增长促发展行动方案》，提出加快培育壮大新兴产业集群。加快发展集成电路、生物医药、人工智能三大产业。实施数字经济、绿色低碳、元宇宙、智能终端等新赛道和未来健康、未来智能、未来能源、未来空间、未来材料等五大未来产业集群行动方案，支持智能网联汽车创新发展和示范应用。同时，着力打造高端制造业增长极，实施整车和芯片企业联动计划，推动高端装备、先进材料、航空航天等行业扩产增能，推进电子信息制造企业产线智能化改造。

● 广东：制造业当家，致胜新赛道。2023年1月，广东召开全省高质量发展大会，指出该省制造业家底厚实，制造业增加值占全国1/8，要加快建设制造强省、科技创新强省。着力推进20个战略性产业集群建设，提质壮大现有8个万亿元级集群，发力培育新增3个万亿元级、4个以上的五千亿元级集群。此外，广东表示着眼开辟新领域、致胜新赛道，大力发展新型储能和硅能源产业，深入实施“广东强芯”工程、汽车零部件产业“强链工程”、核心软件攻关工程。

● 浙江：培育先进制造业集群。2022年浙江政府工作报告提出，大力培育“415X”先进制造业集群。打造新一代信息技术、高端装备、现代消费与健康、绿色石化与新材料等4个万亿级先进产业群，新能源汽车及零部件、智能光伏、智能电气等15个千亿级特色产业群，第三代半导体、基因工程、前沿新材料等一批具有技术领先性和国际竞争力的百亿级新星产业群。2023年1月，《浙江省“415X”先进制造业集群建设行动方案（2023—2027年）》印发，明确到2027年，“415X”先进制造业集群规上企业营业收入突破12万亿元。

● 山东：突出工业经济，突破标志性产业链。2023年2月，山东召开加力提速工业经济高质量发展大会。作为工业大省，工业在山东经济体系中占比近三分之一。所以，该省提出 “将工业经济摆在更加突出位置”，并且将本省确定的11条标志性产业链作为重中之重。2022年，山东启动实施标志性产业链突破工程，提请省领导挂帅担任11条标志性产业链的“链长”。其中，11条标志性产业链分别是新一代信息技术、高端装备、先进材料、高端化工、医药、工程机械、轻工、船舶和海工装备、新能源装备、纺织服装、农机装备。在此基础上，山东确定“链主”企业112家、核心配套企业709家，基本理清了重点产业链的“四梁八柱”。

3

促消费：深挖汽车潜能，关注居住消费

2022年中央经济工作会议指出，“着力扩大国内需求”，“要把恢复和扩大消费摆在优先位置”，“支持住房改善、新能源汽车、养老服务等消费”。这意味着消费是今年拉动经济增长的主引擎。

今年1月，商务部把2023年定位为“消费提振年”，表示抓重点、稳大盘。在消费领域，汽车、家电、餐饮、家居被称为“四大金刚”，这四大类占社零总额1/4左右。其中，汽车是“四大金刚”之首，在社零总额中一直占10%的比例，如果算上油费，这两项占到社零总额的比例接近15%。商务部提出，今年将抓好四个方面工作：稳定新车消费、支持新能源汽车消费、继续扩大二手车流通、畅通汽车报废更新。同时，推进绿色智能家电下乡和以旧换新，促进家电家居消费。落实助企纾困的政策措施，支持餐饮等行业加快恢复发展。此外，还将促进消费创新、优化消费环境等。

地方政府也积极推进促消费政策，比如“引客入赣”工程、“徽动消费”行动、“五五购物节”、“黄河大集”活动等。接下来，我们可以从大宗消费、消费创新、消费载体这三条线索进行梳理。

对于大宗消费，汽车历来是“大头”。今年多地增发汽车消费券。值得关注的是，新能源汽车仍然是重要一环。1月工信部表示，实施新能源汽车领跑强基工程，开展智能网联汽车准入试点。上海延续新能源车置换补贴。浙江对新能源车的牌照指标、停车费限免给与支持。在餐饮、旅游方面，各地更多结合自身优势布局。比如上海提出“丰富红色旅游、古镇旅游、工业旅游、康养旅游等消费场景”；重庆提出“培育避暑、冰雪、近郊游等文旅消费热点”。

对于消费创新，一方面，大力发展数字消费、平台经济等新型消费。另一方面促进新消费场景赋能，拓展首店、会展、赛事经济，大力发展首发经济、夜间经济、直播经济。对于消费载体，第一，作为首批国际消费中心城市，京、津、沪、渝、穗均表示加快建设进程。第二，提质升级传统商圈、打造重点特色商圈。第三，县域商业体系建设，畅通工业品下乡、农产品进城双向流通渠道，扩大乡村消费。

4

稳地产：平稳过渡，防风险

2022年中央经济工作会议再次强调“房住不炒”，这也意味着决策层坚持不将房地产作为短期刺激经济的手段。同时，会议强调“支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题”。对于房地产政策，我们认为在需求端不是强刺激，而是调整之前的限制政策，释放有效需求。在供给端，“推动行业重组并购，有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况，同时要坚决依法打击违法犯罪行为”，所以关键是解救优质供给，而其它的供给可能面临出清风险。从各部委的表态来看，主要可以从以下几个方面展开。

一是在供给端加强金融保障。央行强调“落实金融16条措施”、“改善头部房企资产负债状况”。从债券融资角度，证监会提出 “继续实施民企债券融资专项支持计划和支持工具，更好推进央地合作增信共同支持民营房企发债”。从股权融资角度，证监会提出“允许符合条件的房企‘借壳’已上市房企，允许房地产和建筑等密切相关行业上市公司实施涉房重组”。

二是在需求端探索新发展模式。从刚需住房角度，央行表示坚持“房住不炒”定位，“因城施策实施好差别化住房信贷政策，支持刚性和改善性住房需求”。从租赁住房角度，央行提出“推动长租房地产市场建设，按照租购并举方向加快探索房地产新发展模式”；证监会要求“加快打造保障性租赁住房REITs板块”；银保监会提出“支持长租房市场建设，推动房地产业向新发展模式平稳过渡”。

地方层面，“房住不炒”仍是主基调，多地要求兜牢基层“三保”底线，着力改善群众居住条件。具体而言，主要从支持刚性和改善性住房需求、加强保障性租赁住房建设、推进城市更新改造、防范化解房地产市场风险四个角度开展工作。

支持刚性和改善性住房需求方面，安徽要求“推进房地产开发项目逾期交房专项治理，全力保交楼、保民生、保稳定”；河南提出“激活房地产市场，落实首套房贷款支持政策，优化二套房认定标准，满足刚性住房需求和改善性需求”；甘肃要求“全面落实新建商品房 ‘交房即交证’”。

加强保障性租赁住房建设方面，北京强调“加快健全多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”；河北、湖南等3地提出“探索长租房市场建设”；浙江、江西等5地要求“解决好新市民、青年人等住房问题”；多地明确提出筹建保障性租赁住房、公租房、安居房，推动存量房转为公租房、安置房。以北京、上海、安徽、江西等为代表的12个地方政府明确提出了0.6~22万套不等的保障性租赁住房筹措目标，其中北京、上海、广东、海南等保障性租赁住房筹措目标有所下调，江西、湖北、广西、安徽等筹措目标有所上升。

推进城市更新改造方面，一是城镇老旧小区改造，二是棚户区改造，三是便民生活设施改造。天津、安徽等15地明确“改造城镇老旧小区”规划；江西、湖南等地提出“改造城市棚户区”要求。便民生活设施方面，湖北提出“完成适老化改造”，上海要求“既有多层住宅加装电梯”。 2022年全国计划新开工改造城镇老旧小区5.1万个、840万户，22年目标已超额完成。2023年地方政府工作报告中，多地明确提出老旧小区改造目标，加强城市更新和存量住房改造提升。

防范化解房地产市场风险方面，内蒙古提出“着力推动经济金融领域风险‘软着陆’，开展房地产化险渡峰行动”；山西、湖南、广东等地要求“稳妥处置房地产企业债务风险”、“防范房地产引发系统性风险”；贵州部署“ ‘一楼一策’分类化解房地产风险隐患”。

5

强基建：聚焦重大项目，专项债护航

基建是稳增长的重要抓手。人民银行强调要“继续做好能源、交通、水利等基础设施投融资保障，同时集成更多金融资源，支持城市更新、乡村振兴”。水利部提出要“充分利用金融支持水利建设的各项政策，创新水利PPP模式，拓宽建设资金渠道”。”

地方层面，基建的工作部署主要从完善传统基础设施体系、加快建设数字基础设施、持续激发民间投资活力三个角度展开。为全力扩大有效投资，各地聚焦交通、能源、水利、新型基础设施、城市更新改造、乡村振兴等领域，谋划一批重大项目、重点工程建设，创新投融资机制，鼓励和吸引民间投资。

完善传统基础设施体系方面，一是强化交通基础设施，多地部署加快推进高速公路、高铁、机场建设，着力推动公路充电设施建设。二是优化水利基础设施，提升河流防洪能力工程，加快推进现代水网重点工程。三是改善城乡基础设施，城市角度包括新增停车泊位、公共充电桩等，农村角度包括加强“三路”“两网”建设及灌溉、饮水建设等。四是推进基础设施互联互通，包括天津建设京津冀综合交通运输体系，广东加快跨江跨海通道建设、发展铁水联运和江海联运等。

加快建设数字基础设施方面，山西、山东等5地明确提出5G基站建设目标；北京提出“系统推进新一代数字集群专网、边缘计算体系等新型基础设施建设，加强数据中心优化提升和算力中心统筹布局”；上海部署“加快建设国家级数据交易所、国际数据港和一批数据中心、算力平台等新型基础设施”；浙江要求“大力实施数字经济‘一号发展工程’，推进现代服务业与先进制造业、现代农业深度融合，完善现代化基础设施”；广西提出“推进中国-东盟信息港建设，运营好柳州国际互联网数据专用通道”。

作为基建的资金保障，去年专项债发行前置，今年或将延续。根据各地2023年的财政预算草案，今年提前下达的新增专项债额度为2.19万亿元，比相比去年提前下达的1.46万亿元增长50%。分省份来看，广东、山东、浙江的前批专项债额度分别为2975亿元、2184亿元、1704亿元，合计占比达到31.3%。我们认为，今年专项债的发行节奏前置或将延续，通过快发快用尽早形成实物工作量，为重要项目的落地提供资金支持，但整体上更加注重高质量基建项目的投资。

（梁中华为海通证券首席宏观分析师，侯欢为海通证券分析师）