2023年政府工作报告六大看点

今年的两会正处政府换届之年，同时也是疫情防控优化后、国内经济回归常态化的第一年，政府工作报告设定的各项经济目标和工作重心将首次反映新一届政府的施政理念，需格外关注。

第一，5%的目标体现出质在量先的发展思路

2022年全年经济增长3%，基数不高，完成5%压力并不大，5%的增长目标是偏稳妥的。

之所以把目标定为5%，估计是出于两个考量：一是出口有压力，外贸从2020年、2021年和2022年上半年对经济增长的支撑在2023年大概率转为拖累。二是要为高质量发展留有空间，不走房地产驱动的老路，目标高了怕为应对出口下行压力不得不把宏观杠杆率拉高。

按5%的目标增速，意味着今年经济发展质在量先，“房住不炒”、遏制地方隐性债务新增，避免为短期增长目标积累中长期风险，财政积极和货币过于宽松的预期均需修正。

今年的经济增长抓手主要是产业项目靠前实施（数字化、安全、科技、绿色）、重大基建项目（专项债、政策性金融机构推动）、消费驱动以及营商环境改善带动的信心恢复。

二、财政政策偏稳健

3%的赤字率目标高于2022年，但考虑到2022年预算外资金填补了财政缺口，2022年一般公共预算实际赤字规模是5.69万亿，实际的财政赤字率是4.7%。换句话说，2023年赤字率虽然边际上比2022年要高出0.2个百分点，但实际上3%的赤字率目标仍是偏稳健的。

2023年的专项债规模是3.8万亿，虽然比2022年3.65万亿的目标要高，但该目标同样是偏稳健的。这是因为2022年专项债的目标虽然定的是3.65万亿，但考虑到部分2021年的专项债发行挪到了2022年，并且用了过去限额没有用完的部分，实际的专项债发行在5万亿。因此，2023年3.8万亿的专项债目标对应的专项债实际发行量不一定比2022年高。

专项债目标偏稳健主要考虑到了债务增长的可持续性，谋求重大项目资金支持的续接和地方债务防风险的平衡。名义上专项债是要靠项目收益自求平衡的，但实际上部分地区的专项债对应的项目收益率并不高，有一般化的风险。当前地方政府显性债务规模已超35万亿，虽然还有政策空间，但绝对规模已不算低了。

整体看，2023年的财政状况会好于2022年，一方面，房地产过快下行的风险将得到遏制，对财政的拖累没那么大了，经济增长也会修复，税收端的情况会好于2022年；另一方面，支出端用于防疫的规模会下降，增值税留抵退税压力也没2022年那么大。

三、货币政策精准有力

今年政府工作报告在货币政策的表述中提到：“保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配”。相比于2022年的政府工作报告，货币政策今年没有再提“总量”二字，同时“扩大新增贷款规模”也没有写了。可见，即便考虑到今年外需有下滑的压力，但还是要追求稳字当头，不希望通过过高、过快拉高宏观杠杆率来对冲外需，还是希望宏观杠杆率能够稳定，靠消费、改革恢复信心等内生动力来支撑经济增长。

同时，货币政策也提到了要“精准有力”，“精准”对应的是货币政策会继续维持结构性宽松的倾向，会继续加大对绿色、科技创新、中小微企业等重点领域的支持。“有力”对应的是货币政策不会过快转向，在经济明显恢复之前，流动性环境还是会维持合理充裕的。

综合对货币政策的表述来看，我们认为总量宽松应该是很难看到了，降准降息的预期预计将有所削弱，银行间市场资金利率将回归围绕政策利率波动，修正长期市场利率低于政策利率的状态（已经发生了）。至于说未来会不会收紧，要看经济基本面了，但考虑到今年外需有压力、增长目标偏保守，货币政策转向收紧的概率也不高，只是看不到继续宽松的可能性。

四、防范金融风险仍是重点

有效防范化解重大经济金融风险部分里面提到了“深化金融体制改革”，结合二中全会强调的“加强和完善现代金融监管”，同时在中共二十大对深化党和国家机构改革的重要部署当中“深化金融体制改革”被放在了首位，可见，党中央对金融风险的防范和化解非常重视。因此，金融体系更加完善、管理效率进一步提高将是本轮机构改革的目标之一，以更好地有效防范化解重大经济金融风险。

从今年的政府工作报告看，风险主要集中在两个领域：一个是房地产；另一个是地方政府债务。

针对房地产，提到的仍然是“防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况,防止无序扩张,促进房地产业平稳发展”，这意味着部分头部房企的资产负债表风险需要控制，以防止风险向金融系统无序蔓延。但同时又提到了“防止无序扩张”，这意味着不会无限救助，要控制好道德风险，不会让房企回到通过预售资金快速回款、快周转拼规模的老路。换句话说，房地产政策主要就是托底，防风险，房住不炒的总基调不会发生变化。

针对地方政府债务，里面提到要优化债务期限结构、降低利息负担，遏制存款，化解存量的思路。预计未来隐性债务将和显性债务合并监管，部分高成本、短期限的隐性债务将通过银行信贷展期、债务限额内的地方政府债券来置换，避免债务频繁到期导致财政资金周转压力加大，也避免债务成本过高拖垮财政，使得金融风险向财政风险传导。考虑到今年经济增长目标制定相对稳健，地方变相举债的行为将继续被严控，隐性债务的增量将被严格遏制。

同时从“压实各方责任，防止形成区域性、系统性金融风险”的表述来看，债务风险扩散快、风险高的城投公开债券、大型房企的公开债券违约的风险在下降。

五、恢复和扩大消费摆在优先位置

消费是扩大内需的重要抓手，目前看，消费回升的主要动力主要源自于疫情防控优化后的消费场景修复。

过去几年，我国居民收入增长和经济增长基本同步，居民可支配收入增速从疫情前的8%左右下降到了去年的不到4%，如果今年的GDP目标在5%，居民可支配收入又与GDP增速对应，这意味着今年收入增长的空间有限，而收入是消费的基础和前置条件，当疫情防控优化带来的集中报复式消费释放完毕后，后续消费的增长趋势将与收入和收入预期同步，这意味着2023年消费会比2022年好，但总体看，消费恢复的空间同样是偏稳健的，明显上升的可能性不高。

从消费政策看，抓手主要有两个，一个是大宗消费，通过税收减免等刺激措施提振新能源汽车、绿色家电等耐用品消费；第二个是利用节假日，搭建消费场景，配合消费券和现金券，以激活旅游、酒店、电影、体育、餐饮、展览、演出等服务消费。

六、加快建设现代化产业体系

在国际关系不确定性加剧的背景下，科技创新必须独立自主，必须得集中力量，加快实现核心技术攻关。结合本轮的机构改革强调要“完善党中央对科技工作统一领导的体制”，今年的产业政策会明显加大“卡脖子”领域的投入力度，实现科技、产业链的自主可控，发挥新型举国体制的制度优势。

与此同时，2023年政府工作报告提到要“大力发展数字经济”，结合 《数字中国建设整体布局规划》中提到的要讲数字经济“纳入到各级干部的考核标准”，数字经济将成为高质量发展的重点转型方向，推动数字经济和实体经济的深度融合及与数字经济相关的重大项目建设将成为今年未来数字经济发展的主线。

最后，总结如下：

第一，经济增长目标偏稳健，主要是为高质量发展创造空间，为防范化解金融风险留有余地，避免“走老路”，实现经济增长目标主要靠地方发展经济的内生动力修复，以及扩大内需、科技创新及国企改革为主要抓手。

第二，2023年真正的重点是产业政策，科技创新和数字化转型是重中之重。

第三，财政货币政策均偏稳健，财政政策加力提效，但总体力度要弱于2022年；货币政策强调精准发力，总量宽松预计很难看到。

第四，防范和化解金融风险的重点领域在地产和地方，政策措施均是化解存量和遏制增量，头部地产、城投债券违约风险可控。

（李奇霖系红塔证券首席经济学家）