财政预算草案释放了哪些信号？

2022年财政紧平衡

2022年在疫情扰动加大、经济增速下行压力增加等因素影响下，财政收支总体呈现紧平衡特征。2022年，全国一般公共预算收入203703.48亿元，实现预算的96.9%，比2021年增长0.6%，其中，税收收入166613.96亿元，下降3.5%；非税收入37089.52亿元，增长24.4%，主要是盘活存量资源资产，国有资源（资产）有偿使用收入等增加较多。全国一般公共预算支出260609.17亿元，完成预算的97.6%，比2021年增长6.1%。总的来看，2022年财政收支均未达标。

在疫情扰动加大、房地产市场风险抬升以及积极的财政政策发力的影响下，2022年税收收入出现下滑，拖累了整体的财政收入。“留抵退税”力度加大下，国内增值税收入下降明显，2022年国内增值税收入48717亿元，同比下降23.3%。受房地产市场风险抬升的影响，2022年房地产相关税收收入17577亿元，同比下滑7.58%。受经济下行压力加大的影响，2022年个人所得税和企业所得税收入增速较2021年回落明显。消费税则是逆势增长20.3%至16699亿元。

财政收入后程发力，全年实现正增长。年底财政收入逆势大幅上升，主要来源于非税收入增长以及出口退税额转正。去年12月份财政收入同比增长超61.1%，即使考虑到前一年同期低基数的影响，依然可以发现去年12月的财政收入显著高于历史同期水平。究其原因，或主要受到非税收入同比高增44.4%以及出口退税由负转正的影响。去年12月出口退税收入866亿元，为近年来首次脱离负增，同时叠加上2021年12月-2899亿元的退税规模，仅仅出口退税一项就同比增加近4000亿，拉动财政收入增加33.4%。

在“以收定支”的原则下，财政支出规模也有所下滑，但依然重视卫生健康、社保就业、教育等民生领域。2022年由于疫情扰动影响加大以及经济增速下行压力较大，政府部门在卫生健康，社会保障和就业以及教育等民生领域加大了支出力度，分别达到2.25万亿，3.66万亿以及3.95万亿，同比分别提升17.8%，8.1%和5.5%。但受限于总体收财政收入的下滑，在节能环保以及城乡社区事务等领域支出同比下降。

受房地产市场不景气的影响，政府性基金收支两端预算完成度较低。收入端：2022年，全国政府性基金收入7.79万亿元，同比下降20.6%，主要是受地方土地财政收入下滑的影响，其中国有土地使用权出让收入6.69万亿元，同比下降23.3%。支出端：2022年，全国政府性基金预算支出11.06万亿元，同比下降2.5%。

2022年财政收支平衡路径。从中央一般公共预算来看，收支平衡的路径主要包括：

1.中央政府性基金预算收入调入9000亿元；

2.中央预算稳定调节基金调入2765亿元；3.中央国有资本经营预算收入调入900亿元。合计调入12665亿元。

从地方一般公共预算来看，主要是通过以下四个渠道调入资金：

1. 地方预算稳定调节基金；

2.政府性基金预算；

3.国有资本经营预算调入；

4.结转结余。

上述几项合计为11876亿元。总的来看，全国财政调入资金及使用结转结余共计24541亿元。2022年的财政收支平衡路径具体如下：

①全国财政收入总量 = 全国一般公共预算收入203703.48亿元 + 全国财政调入资金及使用结转结余24541亿元 = 228244.48亿元；

②全国财政支出总量 = 全国一般公共预算支出260609.17亿元 + 补充中央预算稳定调节基金1185.31亿元 + 向政府性基金预算调出资金150亿元 = 261944.48亿元；

②-①=33700亿元，即为2022年的赤字额。

2023年财政“广义赤字率”有所收缩

“实际赤字率”有所收缩

一般公共预算是财政预算的主体，与赤字率直接挂钩，尽管今年的目标赤字率和赤字规模均上升，但考虑到调入资金以及结转结余规模，我们认为今年财政政策是有所收缩的。

2023年赤字规模上升，主要来自中央预算增长。按照“加力”的要求，2023年预算赤字率相比2022年提升0.2%至3%，对应了3.88万亿元赤字，比2022年多5100亿元。其中，中央财政赤字3.16万亿元，较2022年增加5100亿元，通过发行国债进行弥补；地方财政赤字7200亿元，与2022年持平，通过发行地方债进行弥补。可以看出，今年赤字规模的扩大来自于中央预算的增长，这也符合财政强调可持续的现状，对地方政府加杠杆的力度进行限制。

通过（一般公共预算支出-收入）/名义GDP计算的实际赤字率小幅下降。2023年调入资金以及结转结余预算为19030亿元，相较2022年年初的预算23285亿元降低了4255亿元。尽管2023年的赤字规模扩大了5100亿元，今年的调入资金以及使用结转结余规模的减小使得实际赤字率不升反降。通过将一般公共预算支出与一般公共预算收入的差值与名义GDP相除，我们可以得到各年份对应的实际赤字率。可以看到，近年来实际赤字率的波动要大于赤字率目标的波动，二者之差在一定程度上体现出了不同年份调入资金及使用结转结余资金的力度。根据我们的估算，2023年的实际赤字率为4.5%，相比2022年小幅下降0.2个百分点，代表着今年的财政政策呈现出了收缩的趋势。

政府性基金收入难言改善

政府性基金预算是财政预算中第二大部分，其中最主要的部分是土地使用权出让金，2015年至今，土地使用权出让金平均占政府性基金收入的82%。因此，政府对于政府性基金收入与支出的预算计划实际体现了政府对于未来土地市场的判断。

政府性基金的收入预算大幅下降，高速增长将成历史。2016年到2021年间，政府性基金收入的复合增速为15.02%。2022年，受到房地产市场影响，房企拿地能力大幅下降，全年国有土地出让费用仅为6.69万亿元。2022年实际的政府性基金收入为77879.34亿元，预算收入为98636.67亿元，仅完成了不到80%。从预算收入与前一年实际收入同比增长来看，今年预算收入同比增长0.4%，体现出了政府对于土地市场的预期仍然偏弱。未来一年国家对于房地产态度是“化解风险，防止无序扩张”，可以预见，土地市场难有明显增长，政府性基金收入也会随之放慢增长的速度。

专项债与结转结余资金对政府性基金收入形成支撑。在土地收入收缩的情况下，主要依靠专项债和结转结余资金支持收入预算。今年专项债预算发行规模为3.8万亿元，相比去年规模进一步扩大。同时，收入预算中包含结转结余规模为7393.09亿元，这一部分资金主要来自于2022年特定国有金融机构和专营机构利润的上缴。

政府性基金支出力度减弱。2023年政府性基金支出预算为117962.99亿元，同比增长6.7%，这一增速为2017年以来的最低值，相比2022年的22.6%也有较大的差距。这意味着今年在政府性基金支出方面的力度有较为明显的减弱，从全年维度看对基建的支撑或将弱于去年。

综合一般公共预算和政府性基金，“广义预算赤字率”小幅下降。通过直接将一般公共收入预算与政府性基金收入预算相加，减去一般公共支出预算与政府性基金支出预算，可以得到广义赤字，除以当年通过财政预算赤字规模和财政预算赤字率倒推的名义GDP后，即可得到广义预算赤字率。可以看到，2023年政府预算的广义赤字规模为97623亿元，广义赤字率为7.55%，尽管广义赤字规模与去年规模基本持平，但广义赤字率小幅下降。

2023年财政政策的特点

2023年的预算支出增速比收入增速低，是财政力度收缩的信号。2023年预算支出同比提高5.57%，低于预算收入6.67%的增速。纵观过去几年的财政支出可以发现，在预算支出增速高于预算收入增速的年份，财政力度较强，比如2020年和2022年；而在预算支出增速低于预算收入增速的年份，财政力度会有所收缩。

收入增速较高，意味着减税降费力度或不会太大。今年的一般公共财政收入预算增幅为5.57%，在过去几年中处于较高水平，说明政府对经济复苏有一定的信心，同时也代表着今年减税降费力度不会太大。2016年以来，我国累计新增减税降费8.8万亿元，其中2020年规模达到2.5万亿元，2022年减税降费及退税缓税缓费超4.2万亿元，规模达到了历史之最。去年的中央经济工作会议对于财政政策的描述中，没有提到减税退费政策，今年的政府工作报告中对于减税降费政策的描述是，“完善税费优惠政策,对现行减税降费、退税缓税等措施,该延续的延续,该优化的优化”，也印证了今年的减税降费力度或将有所减小。

今年财政支出向科技、乡村振兴、基本民生等重点领域倾斜。《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》指出，财政支出“刚性增长”领域，包括科技攻关、乡村振兴、生态环保等；“加强保障”的领域包括养老、教育、医疗卫生等基本民生短板；同时转移支付也属于“保持必要力度”的领域。这一提法与去年12月召开的中央经济工作会议以及今年政府工作报告中的要求相一致。比如政府工作报告中提到的“科技政策要聚焦自立自强”“把促进青年特别是高校毕业生就业工作摆在更加突出的位置”“切实保障好基本民生”。

债市策略

国债收益率处于较高点位，对利空因素已经较为钝化。从政府工作报告以及财政预算草案来看，财政政策略低于市场预期，对于债市具备一定利好。此外，从利差角度看，10年期国债收益率和MLF利差以及1年期国债和OMO利差均接近2021年年中水平。虽然近期经济向好趋势明确，但基本面复苏程度和2021年相比仍有一定的差距。因此，不论是从利差的角度看，还是从经济复苏程度的角度看，当前2.9%左右的10年期国债收益率已具备配置价值。

风险因素

国内稳增长政策不及预期；地缘政治冲突超预期；美联储加息力度超预期。

（明明为中信证券固定收益首席研究员）