基层财政持续承压，专家直言短期靠节流长期靠发展

“目前财政收入并没有明显好转。”3月21日，分别来自东部、中部和西部的三位基层财政人士，在接受第一财经采访时异口同声。

这种状况，全国地方财政收入数据也可印证。近日财政部公开的数据显示，今年前两个月，全国地方一般公共预算本级收入23892亿元，同比增长仅2%。前两个月全国税收收入依然同比下滑。

另一位东部财政人士告诉第一财经，当地年初一般公共预算收入增长不错，但这主要是靠非税收入中的国有资本经营收益等来拉动，这在该省比较普遍。

除了一般公共预算之外，以卖地收入为主的地方政府性基金收入持续低迷。

财政部数据显示，今年前两个月，地方政府性基金预算本级收入6323亿元，同比下降26.1%，其中，国有土地使用权出让收入5627亿元，同比下降29%。

“土地财政一去不返，对基层造成的压力还是很大。”上述中部财政人士称。

他表示，疫情放开后相关支出减少，但“保基本民生、保工资、保运转”（下称三保）支出只增不减，乡村振兴、城市建设、抓发展压力大，招商政策兑现等支出压力大。“今年我们这边一季度感觉甚至比去年还难”。

财政部数据显示，前两个月，地方一般公共预算支出36662亿元，同比增长6.8%。这一支出增速高于收入增速，地方一般公共预算支出高出本级收入约1.3万亿元。地方政府性基金支出降幅（-11%）也小于收入降幅。

对于一些地方财政收支矛盾加大，早已被国家重视。

今年政府工作报告在谈及当前发展的诸多困难挑战时，再次提到“一些基层财政收支矛盾较大”。

《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》（下称预算报告）中，在谈到预算执行和财政工作中还存在一些困难和问题时，排在第一位的是：当前我国经济恢复的基础尚不牢固，一些地方特别是基层财政收支矛盾较大。

事实上，自2016年以来的预算报告，每年谈及问题时，都会谈及一些基层财政收支矛盾较大。

长期关注政府预算的上海财经大学教授邓淑莲告诉第一财经，基层政府财政困难由来已久。根本原因在于其承担的事权和获得的财力严重失衡。在1994年的分税制改革框架内，地方政府，特别是基层地方政府没有充足的自有财源，而维持基层运转需要大量财力支持。在经济高速发展时期，大部分基层政府的收支矛盾并不突出，基本体现在发展需求与财力不足的矛盾。而在经济中低速发展时期，收支矛盾则主要体现在生存与财力不足的矛盾。

“自2016年以来，我国经济进入常态化发展时期，基层收支矛盾日渐突出，三年疫情导致收支矛盾尖锐普遍化，程度加剧。一方面，经济放缓使得原来依靠经济发展的基层政府收入减少（主要是发达地区的基层政府），另一方面，房地产市场调整、及此前房地产调控政策的落实，使得依赖土地财政的基层政府收入锐减。经济发展和土地财政的支撑减弱，加之抗疫等因素而导致支出不断增加，一些基层财政不可避免地陷入困境。”邓淑莲说。

财政部数据显示，去年地方政府性基金中的国有土地使用权出让收入（下称“土地出让收入”）约6.7万亿元，比上一年减少约2万亿元，降幅高达23%。

财政部部长刘昆认为，去年虽然土地出让收入大幅下降，但对地方一般公共预算支出的影响是可控的。预计大概影响地方一般公共预算财力约3000亿元。“影响并没有那么大”。

为了缓解基层财政收支矛盾，今年预算报告也给出了具体对策。

预算报告称，今年加大中央对地方转移支付力度，用好财政资金直达机制，推动省级统筹财力，资金更大力度向基层倾斜。

财政部数据显示，今年中央对地方转移支付首次突破10万亿元，达到100625亿元、增长3.6%（剔除一次性安排的支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付后增长7.9%）。其中，加大对革命老区、民族地区、边境地区支持力度，中央财政安排相关转移支付1770亿元、增长8%。

中央财经大学预算管理研究所所长李燕告诉第一财经，中央从2020年起也在建立并常态化财政资金直达机制，将与县区财政运行密切相关的资金尽量纳入直达范围，扩大直达资金范围，不断加大加大直达资金规模，更好落到县区基层，从2020年的1.7万亿增至2022年的4.1万亿，2023年保持总体稳定、动态微调。为确保基层“三保”提供有力保障。

当然，解决基层财政收支矛盾不能完全依赖上级救助，基层政府也需要发力。

邓淑莲表示，从解决基层政府财政困境的根本性措施看，最重要的是要以经济建设为中心，大力发展市场经济，只有经济发展了，蛋糕做大了，政府的收入也才能水涨船高。而发展市场经济，重要的是依靠民营经济的力量。

近期不少省份发文“拼经济”，并且再度发声鼓励和支持民营企业发展壮大，支持民营经济高质量发展。

邓淑莲建议，围绕民营经济的发展，精简机构，简政放权。一方面可以减少对经济发展不必要的干扰。另一方面，也有助于减少财政供养人口和财政支出，把市场和社会能够做的事情交由市场和社会，政府只做市场和社会的补充，定位于市场和社会不能和不愿做、但对提高人民福祉又是必须的事情上，政府应从竞争性的行业中退出，尤其不能做与民争利的事情。只有经济发展了，社会富裕了，财政收支的困难才能从根本上解决。

缓解财政收支矛盾，除了收入端增收外，节支和优化支出也十分重要。

预算报告称，今年严格落实过紧日子要求，把牢预算管理、资产配置、政府采购等关口，当好“铁公鸡”、打好“铁算盘”，建立节约型财政保障机制。从严控制一般性支出，强化“三公”经费预算管理，不该上的项目一个不上，不该花的钱一分不花，把更多财政资源腾出来用于稳增长、稳就业、稳物价。

中央财政继续带头过紧日子。今年中央本级支出中，扣除中央储备支出、国债发行付息支出、国防武警支出后，中央部门支出增长仅0.8%，重点保障教育、科技等领域支出。

另外，在财政支出方面，预算安排和支出顺序上，“三保”支出将优先保障。

李燕表示，基层财政收支矛盾较大问题，背后也有深层体制机制问题，而这方面相关改革已经启动。

为了理顺央地之间财政事权和支出责任关系，前些年央地权责划分改革就已启动，主要领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革基本完成，省以下财政体制改革加快推进。

去年6月，国务院办公厅公开了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（下称《意见》），内容涵盖了省市县财政事权和支出责任划分、收入关系理顺、转移支付制度、财政管理规范等方方面面。

多位财税专家告诉第一财经，上述《意见》通过适当上收部分财政事权和支出责任、收入等，来强化省级统筹调控能力，减轻基层负担，有利于兜牢基层“三保”底线，推动基本公共服务均等化，促进共同富裕。

随着今年来经济稳步复苏，前述东部财政人士认为，预计今年财政收入形势会好转。

预算报告数据显示，今年预计全国一般公共预算收入217300亿元，同比增长6.7%。这明显好于去年。今年全国政府性基金预算收入预计为78169.9亿元，增长0.4%。这也明显好于去年。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，今年收入形势会比去年好，但由于支出是刚性的，所以财政紧平衡以及负重前行的状况并没有得到根本缓解和好转。未来可以通过体制改革促进开源节流，比如考虑将消费税征收范围先扩张到高端酒店等，来增加相关收入，稳定宏观税负。要厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模。同时对于人口流出的区县，有的区县人口已经非常稀少，这时候可以对区县乡进行合并，减少财政的供养机构和人员，减少支出责任等。