审慎判断地方政府汽车补贴对市场竞争产生的影响︱法经兵言

近期，湖北省汽车补贴因力度较大而引发关注，然而，车补并非是国内首次进行补贴，只是补贴对象、力度、范围等对汽车市场产生了较大影响，引发了舆论广泛关注。为此，有必要回归汽车补贴本质属性，从公平竞争视角予以分析，审慎判断地方政府汽车补贴对市场竞争产生的影响。

此次车补对市场竞争影响需审慎评估

1.汽车补贴具有刺激经济效果，对市场竞争产生影响。

为应对经济下行压力，地方政府纷纷探索发放消费券和汽车补贴，以实现刺激消费提振经济。

汽车补贴与消费券在一定程度上具有相似的效果，都能够产生使消费者实际购买价格降低，实现对特定行业或产品的消费刺激，从而拉动经济增长。补贴作为政府的直接性经济介入手段之一，对拉动需求以及促进供给端的研究与生产都有效。但是，同样因汽车补贴作为一项政府直接干预市场经济活动的促进型经济发展政策，更须审慎考量其对市场竞争的影响，为此，可基于实践中的汽车补贴类型予以类型化分析。

地方汽车补贴总体上可分为三类：消费券类、返还现金类和减免税款类。

第一类是消费券类汽车补贴，属于旨在刺激消费提振经济消费券在汽车消费领域的具体适用，满足消费券的法律属性外观，通常是由消费者申领后在允许核销的经营者处使用，此类汽车补贴是地方政府实施刺激汽车市场消费措施。该类政策措施在国内多数地区均有实施。

第二类是现金类汽车补贴，地方政府的行政目的、资金来源、行为特征与消费券类汽车补贴大致相同，区别在于消费券类汽车补贴是消费者申领后直接由商家向政府进行核销，若不消费则不进行核销。现金类补贴则是消费者在购买汽车时直接由地方政府向汽车销售企业支付补贴价款，或者由地方政府直接向消费者给付现金。其效果则是表现为汽车价格的直接降低，引发本次事件的补贴属于此类。

第三类减免税款类汽车补贴，属于国家实施的税收征收减免措施，直接根据财政部、国家税务总局相关规定执行，地方政府几乎不存在自由裁量空间。譬如，此次湖北对新能源汽车免征购置税则属于此类情形，并非是地方政府行为，其依据是2022年9月18日财政部、税务总局、工信部发布2022年第27号公告《关于延续新能源汽车免征车辆购置税政策的公告》中提出“对购置日期在2023年1月1日至2023年12月31日期间内的新能源汽车，免征车辆购置税”。

2.此次车补政策影响市场公平竞争秩序。

如果汽车补贴最终演化为对特定企业的补贴扶持，有可能降低受疫情影响又未被补贴的企业竞争力，会进一步恶化其经营状况。此次大力补贴可能存在的市场竞争风险有四个方面：

风险一：对汽车补贴适用品牌范围进行不合理限制。

汽车补贴适用品牌，是直接能够获得政府汽车补贴项目补助的品牌，入选汽车补贴适用品牌后，由于消费能够通过汽车补贴减少支付费用，增加消费者对特定品牌的购买倾向，构成对特定经营者的隐形补贴，进而可能对适用品牌与其存在一定竞争关系品牌的相互竞争产生影响。

故此，汽车补贴适用品牌的选择与确定应当经过严格的公平竞争审查，否则将影响相关品牌市场的竞争。

风险二：对汽车补贴限定特定行政区域内的品牌。

将汽车补贴限定为特定辖区内生产、提供的特定商品，风险在于：如果辖区内生产、提供的特定商品与辖区外生产、提供的商品属于同一相关市场，将汽车补贴的适用限定为特定辖区内生产、提供的特定商品会损害相关市场内其他同类经营者的合法利益，影响市场竞争秩序。

风险三：汽车补贴政策措施是否经过公平竞争审查存疑。

2022年6月《中华人民共和国反垄断法》进行修订，正式在第5条将公平竞争审查制度通过立法上升至法律位阶，基于此，公平竞争审查已经成为政策制定机关在制定涉及市场主体经济活动的相关规定过程中，必须履行的审查行为。汽车补贴作为直接影响市场经济活动的政策措施，必须严格进行公平竞争审查，尤其是对市场影响较大时，可以进行公开听证、征求意见，以保障其他市场主体参与公平竞争。

风险四：汽车补贴可能会对汽车销售行业造成不当影响。

当政府出台汽车补贴政策时，生产与消费受补贴产品的成本收益会发生变化，从而导致资源的流动发生改变，打破了原有的价格竞争准则。在汽车补贴政策下，当汽车补贴限定适用商户与商品时，会导致受汽车补贴覆盖的企业获利。但这些企业不是凭借自身对市场的判断与经营能力获利，而是因为拥有政府的资助，直接影响市场竞争，从而影响行业活力。此类政策长时间实施会使效率更低或产品更差的企业获利，难以被效率更高的企业淘汰，从而降低了社会总产出。

此次车补引发的公平竞争思考

1.强化结构政策与竞争政策衔接协调。

加快建设全国统一大市场必然要求强化竞争政策基础地位，发挥市场在资源配置中的决定性作用。竞争政策与其他经济政策的冲突本质上反映了市场调节与市场干预之间的关系，市场调节与政府干预是配置资源和协调经济的两种主要机制，但任何单一机制都无法实现经济可持续发展。市场进行资源配置决定性作用的核心在于竞争，市场失灵时需要政府进行及时干预，但同时需要切实防范政府对市场的过度干预，为实现经济高质量可持续发展，就必须强化竞争政策基础地位。地方政府制定经济发展政策时，更要注重与全国统一大市场建设的关系，警惕各种封闭小市场、自我小循环等妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。

实践中地区保护长期盛行则不利于商品、服务和要素在全国范围内的自由流动和合理配置。这在地方政府补贴政策中尤为明显，限于对本地区特定品牌与经营者的补贴行为，本质上是地方保护主义的表现，实行地方保护会影响经营者公平竞争，从而扭曲甚或破坏市场公平竞争的秩序，最终导致区域市场分割。

2.强化车补政策公平竞争审查。

公平竞争是市场经济的基本原则，是市场机制高效运行的重要基础，公平竞争审查制度是落实竞争政策基础地位的重要着力点。公平竞争审查着眼于对政府规章、规范性文件等政策措施的事前监督，核心要义在于解决好竞争政策与财政、产业等经济政策之间的关系，在更好发挥政府作用时，确保市场在资源配置中发挥决定性作用，规范健康持续推动有效市场和有为政府更好结合。

针对政策制定机关制定涉及市场主体经济活动的政策措施进行公平竞争审查，评估政策、规范的制定对市场竞争的影响，以对行政机关实施排除、限制竞争行为形成有效的预防性约束。从经济效果上考察，公平竞争审查能够降低地方市场的分割度，降低交易成本，提高全国统一大市场的一体化水平。地方政府应严格遵循相关制度规定。

针对地方政府发放汽车补贴作为典型涉及市场经济活动政策措施，应当按照公平竞争审查程序进行审查。每批汽车补贴政策制定过程中应对照“市场准入和退出标准”“商品和要素自由流动标准”“影响生产经营成本标准”“影响生产经营行为标准”四项标准予以审查。确保政府制定出台的政策措施符合市场公平竞争的要求和相关法律规范，为各类市场主体营造公平竞争的统一大市场环境，进一步提振市场主体发展信心和动能。

3.严格公平竞争审查例外制度实施。

国家市场监管总局等五部委《公平竞争审查制度实施细则》（下称《实施细则》）第四章规定了公平竞争审查例外制度，须严格满足该制度的形式与实质要件，才能够附期限实施。

第一，符合形式要件。地方政府汽车补贴政策具有刺激消费提振经济目的，具有一定的维护经济安全意义，故此即使存在一定程度限制竞争效果，在形式上符合例外规定情形，可以严格按照例外制度规定实施。

第二，符合实质要件。《实施细则》第17条第2款规定了适用例外规定的实质要件：属于前款第一项至第三项情形的，政策制定机关应当说明相关政策措施对实现政策目的不可或缺。相关政策措施若存在可能限制市场竞争效果的情况下，必须是为实现发汽车补贴所不可或缺的必要条件，在具有可替代性方案时，则不应选择可能具有限制竞争效果的方案。

同时，还需要满足不会严重限制市场竞争要件。譬如，地方政府在制定实施汽车补贴政策过程中，在未公开征集、公平竞争的情况下，直接限制或指定了汽车补贴适用商家与商品，排除了其他经营者参与竞争的可能性，涉嫌违反行政垄断严重限制市场竞争。此类情形则不满足例外规定的实质要件。

第三，明确实施期限。如果可能存在排除限制竞争效果，时间不宜过长，譬如，我国各地地方政府发放消费券时长通常在3个月左右，短则1个月，长则6个月左右，限制竞争时间不宜过长。

4.做好公平竞争审查与行政垄断规制的有效衔接。

与行政垄断规制相比，公平竞争审查属于事前规制，行政垄断规制则是属于事中、事后规制，是针对相关行政垄断行为发生时或行为结束后的规制。滥用行政权力消除、限制竞争行为不仅会造成经济性损害，还会造成市场规则的制度性损害，使得市场机制屈从于行政干预，丧失其协调生产布局、提高整体经济效益的调节功能。

此次地方政府汽车补贴事件中，可能涉及《反垄断法》第45条：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。”该条是关于禁止行政机关制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为来排除限制竞争。在地方政府制定汽车补贴政策中若涉及排除限制竞争的规定，则将会适用该条。

故此，有必要结合补贴政策制定实施的具体细节，科学精准判断是否涉嫌违反相关行政垄断规定，在个案中根据《反垄断法》相关规定，与个案行为进行具体分析。若构成行政垄断，则反垄断执法机构应及时依法对涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争的行为进行调查，由实施排除、限制竞争行为机关的上级机关责令其改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

5.探索建立补贴政策实施评价机制。

政府补贴具有刺激经济发展的促进作用，但对市场公平竞争影响会逐步显现，尤其是对市场的资源配置作用产生影响。为此，有必要考虑探索建立补贴政策实施评价机制，形成“事前公平竞争审查+事中事后监管+事后实施效果评价”的全流程、全链条的常态化监管机制，以此提升市场监管能力，完善补贴行为的透明性、公平性，让市场监管更有抓手，更有保障。

首先，政府补贴及消费券等补贴类经济政策具有溢出效应，对相关产业都会产生明显的刺激作用，更需注重评估政策对相关产业竞争的影响。据报道，2022年5~6月，广州投入1亿元财政资金发放政府消费券，直接带动消费13.84亿元，核销后带动消费乘数达23.88。故此，对于相关经济政策中涉及影响跨市场、跨区域的商品竞争方案，更需健全全流程、全链条的常态化监管机制，避免政府过度干预市场。

其次，通过事后实施效果评价机制能够有效测算及评价经济政策实施效果。一是评价经济政策实施过程后对于经济的刺激效果是否达到预期；二是评价经济政策对市场竞争影响程度，考虑对市场竞争影响与经济刺激效果之间的均衡关系，考量社会总福利是否增加；三是考察反事实分析结果，即若没有实施该补贴政策的情况下，相关领域经济发展状况如何，若在不补贴情形下实施效果更佳，则应当及时调整政策实施情况。

最后，探索建立基于经济政策实施评价结果的奖惩机制。当补贴类经济政策实施效果较好，对市场竞争影响较小时，考虑继续实施相关政策，对相关责任单位与负责人予以奖励或绩效加分；当补贴类经济政策实施效果较差，对市场竞争影响较大时，须尽快停止实施相关政策，相关责任单位与负责人承担相应责任。同时，为激发相关责任单位与干部干事创业活力，还需要建立相匹配的容错纠错机制，通过分类分级实施精准管理，消除干部的后顾之忧。

（陈兵系南开大学法学院副院长、教授、博导，南开大学竞争法研究中心主任；郭光坤系南开大学竞争法研究中心研究博士生）