完善转移支付，海外经验几何？

近期，国务院关于财政转移支付情况的报告指出，将进一步完善转移支付制度。我国当前转移支付“账本”如何、完善转移支付或从哪些方面完善？本文梳理，供参考。

热点思考：完善转移支付，海外经验几何？

一问：我国转移支付“账本”现状如何？转移支付规模持续攀升，重点支持人口大省和共同事权

作为地方综合财力的重要组成部分，中央对地方的转移支付在均衡地区间财力差异、推进区域协同发展方面发挥了重要作用。2022年中央对地方转移支付近9.8万亿元、同比增长18%，占地方综合财力比重达35%；2023年中央对地方转移支付力度进一步提升，预算总额突破10万亿元。

近年，中央对地方转移支付规模持续攀升，一般性转移支付尤为明显。2020年以来，中央一般财政支出中超七成用于转移支付，2022年转移支付规模占中央一般财政支出比例达73%、较2019年提升超5个百分点；一般性转移支付规模明显增长，2023年转移支付预算中，近九成为一般性转移支付、同比增长近8%。

从投向来看，央地转移支付重点支持人口大省、重点投向“共同财政事权”领域。从2023年央地转移支付预算安排来看，剔除未落实到地区的转移支付，四川、河南、湖南等人口大省转移支付规模较大，三省总额占比近15%；从一般性转移支付投向来看，基本养老金、医疗保险、义务教育等“共同财权事权”为重点支持领域。

二问：当前央地转移支付面临哪些挑战？地方财权事权失衡凸显，省以下转移支付缺乏专项法律监管

疫情等冲击下，地方财政收支压力加剧、财权事权不均衡问题愈发凸显。2020年以来，多地一般财政收入下滑，但保民生等刚性支出不减，使得地方财政对转移支付依赖度加深。2022年地方财政自给率约48%、较2019年下降超1个百分点；分地区来看，多地财政自给率较疫情前的2019年明显下滑，仅山西等资源型省份财政自给率有所提升。

省以下财政收支承压尤为明显，或部分缘于基层对转移支付资金统筹安排等自由度较低等。2022年，部分基层政府通过收回经费、退回支出款等筹集资金；究其原因，除了财权事权不均衡外，转移支付资金多数具有指定的方向和用途或也是原因之一。2019年的中央审计报告显示，一般性转移支付中，地方无法统筹使用的资金占比超五成。

同时，省以下转移支付落地过程更多依赖地方规章制度，缺乏专项法律监督和统一绩效管理，使得多地存在转移支付下达缓慢、资金使用效率低下等问题。2022年地方财政审计报告中，超八成地区提及其转移支付落地过程存在问题；其中，省以下转移支付资金未及时下达、对下级资金分配不规范、资金使用不规范等问题被提及较多。

三问：完善转移支付，海外经验几何？转移支付制度法治化、规模公式化、下达直达化、监管专业化

完善转移支付制度，海外经验或可提供几点启示。

第一，转移支付机制法治化。海外经验显示，财权事权、转移支付法制化,可以减少外生因素干扰，稳定各级政府预期。如加拿大、德国通过宪法确立财政均衡原则,英国、俄罗斯等通过财政性法规、政府白皮书、政府间达成协议的方式确立财政均衡原则。

第二，转移支付公式化、直达化。部分海外国家转移支付采用规范化、程序化的因素法分配,选择能反映各地基本情况和财政收支状况的客观因素为分配依据，如简单比例因素法、收支均衡模型法等。同时，部分国家中央政府采用“一竿子到底”直达机制或更有利于缓解基层财政压力。

第三，转移支付资金监管专业化。为了监督转移支付资金使用，多国建立专业化的转移支付管理机构，部分国家专设由中央和地方政府代表共同组成的政府间财政关系处理机构, 如德国“财政规划委员会”、加拿大“财政事务委员会”等。部分国家在政府体系之外设立了专职独立机构, 如澳大利亚“联邦拨款委员会”等。

风险提示

政策落地或不及预，数据统计存在误差或遗漏。

（赵伟为国金证券首席经济学家）