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美国巨量财政赤字埋下经济增长隐患

第一财经 2023-11-26 21:49:40 听新闻

作者:张锐    责编:任绍敏

美国能否一如既往地面向全球顺利发债融资也显示出更多的不确定性,而一旦债务发行受阻,相关风险便会加倍倒灌至财政赤字身上,全球经济也将跟着一波三折。

完全不同于前两年财政赤字连续瘦身的乐观表现,最新财年美国财政赤字规模却在放量扩张。按照美国财政部发布的最新数据,2023财年联邦政府财政赤字近1.7万亿美元,比上一财年增加3200亿美元,同比增幅23%;另外,据美国国会预算办公室(CBO)公布的数据,过去40年联邦政府预算缺口占GDP比重的年均值为3.7%,而2023年则拉升至5.3%,全年预算赤字创下美国历史的第三高水平。

收与支的结构性失衡

财政收入与支出的缺口表现为财政赤字。美国联邦政府的财政收入主要由所得税、社保税与公司税三大块构成,另外还有关税等零散收入,其中所得税和社保税是美国政府收入的两大主要渠道。财政支出方面,由“法定强制支出”和“可自由支配支出”两部分组成,前者包括国债利息支出以及社保、公共医疗和失业与困难救济支出,后者包括行政管理开支、国防与军事开支以及教育、卫生和环境支出等,这些内容虽然名义上是具有弹性的可自由支配支出,但其实由于客观条件的变化,大部分最终实际开支要高于初始预算支出。

2023财年美国联邦政府财政总收入4.887万亿美元,退税冲抵后财政净收入4.44万亿美元,比上一财年减少4570亿美元,同比下降9.3%;同期联邦政府总支出超过7万亿美元,收入冲抵后,净支出规模6.13万亿美元,比上一财年减少了1370亿美元,同比下降2.2%。在财政支出下降的情况下,财政收入降幅大大高出财政支出降幅,足以说明美国财政赤字主要是歉收而致。统计发现,上世纪60年代以来美国联邦政府的税收占GDP的比重基本稳定在16%~18%之间,而对照2023财年26.92万亿美元的GDP规模,同期财政收入占比达到了18%,总量占比并未发现明显萎缩的情境下,财政收入的减少主要表现在结构性指标异动,其中2023财年联邦政府社保收入1.6万亿美元,比上一财年增长了8.8%,但与此同时个人所得税净收入只有2.18万亿美元,比上一财年减少4567亿美元,同比大降17%,从中可以看出疫情之后美国就业市场复苏以及民众收入改善的艰难。

与财政收入下降一样,联邦政府财政支出的下降也带有非常明显的结构性特征。梳理发现,2023财年财政支出的降幅主要由教育经费支出的减少所贡献,该项支出全年共计减少6800亿美元,但受通货膨胀的影响,社保与医保费用的投入成本却在同期出现大幅上升,其中社会保险支出增长了10.47%,达到1.47万亿美元;医疗保险支出增长了3.86%,规模超过了2.14万亿美元;再加上低收入补助和退伍军人事务部分,卫生与公共服务支出成为了美国联邦政府财政支出规模最大的部门,总支出达3.56万亿美元,占到了财政总支出的58%。值得注意的是,在社会保障支出中,养老金支出超过了1.2万亿美元,同比增长近12%,且在连续2个财年相对较快的增长后,养老金支出占美国社会保障支出的比例已经超过了80%。

不得不重点强调一下2023财年美国国防部门的支出,虽然在收入冲抵后该项净支出看上去只有7759亿美元,但却比2022财年增长了6.82%,且实现了近4个财年中最快的增长速度。而在所有国防开支中,运维和人员开支占美国国防部支出的比例超过了60%,是最主要的两大类国防开支。值得注意的是,过往财年的国防开支其实并未包括拜登政府为援助乌克兰与以色列所申请增加的1050亿美元新预算,如果再加上用于警察、监狱、消防等公共安全领域的支出,拜登政府用于“国家安全事项”的支出实际已超过了1万亿美元。

不断叠加的利息成本

2023财年美国国债发行一路提速,国债增量值超过了2万亿美元,加上存量规模,美国联邦政府债务余额至10月底超过33.6万亿美元,相当于每个美国民众负债约10万美元;与此同时,经过11次加息,美联储将联邦利率推高至5.25%至5.5%的水平,货币市场利率推升债券市场利率,美国短中长期国债利率在2023财年不约而同地出现了较大幅度的上涨,其中10年期以上的长端国债利率皆升至5%这一过往16年的最高点位,受到影响,美国政府债务融资成本显著增加,财政部2023财年的利息支出达8793亿美元,比前一财年增加1617亿美元,占当年净支出之比超过了14%,同时利息支付总额升至GDP的3.26%,为过去23年的最高水平。

对比来看,在创造财政赤字方面,国债利息支出是仅次于卫生与公共服务以及国防安全的第三大贡献力量,同时也是增长最快的部分。一般而言,当出现财政赤字时,会有三种选择路径,一是增加收入,二是增发货币,三是增借债务。而问题的关键是,无论是当下还是未来,美国的潜在生产率并不具备刺激收入增加的动能,同时增发货币势必导致民众异常忌惮的通货膨胀,于是借入债务就成为了唯一可以弥补财政赤字的方法,美国国债规模还将继续增长。另外,微观上解剖近几年来年美国新发国债的构成发现,拉高国债久期已成为一种显著趋势,也就是说美国政府选择了发行更多的长期国债,而长久期的国债品种越多,基于淡化风险与增加持有预期的目的,来自发行方的再融资需求就越强烈,由此进一步决定了美国政府还会进一步向市场借钱。

理论上说,国债发行量越大,供给过剩状态下会压低二级市场价格,同时推高一级市场收益率;虽然美联储今年已经连续两次暂停加息,但加息周期似乎难言结束,且核心通胀的顽固性令基准利率很长时间不得不维持高位,美国政府负债成本上升导致财政赤字压力增加将成为一种长期趋势,现实中也会清晰地显示出“财政赤字—发行国债—支付利息—财政赤字”的恶性循环格局。据CBO的测算,未来十年美国国债可能激增20万亿美元,国债总量将突破50万亿美元,对应的利息支出增加至10.6万亿美元,且仅此一项就超过美国政府投入到研发、基础设施以及教育三项开支的总和,受到驱动,美国未来10年的预算赤字将高达20.2万亿美元,占GDP之比将轻松升至7%甚至更高。更长时期看,美国彼得·彼得森基金会预测,未来30年美国将增加127万亿美元的债务,利息成本将消耗近40%的联邦财政收入,财政赤字占GDP比例将达到10%。

两党政治博弈的副产品

自上世纪50年代以来的美国历届总统都将赤字财政政策作为刺激经济增长与改善社会福利的不二选择,而且其中绝大部分年份财政支出高于财政收入,财政赤字呈逐年扩大之势。统计数据显示,1950年以来的73年中, 出现财政赤字的年份有68年, 占比93%,其间除了艾森豪威尔执政时期收获了仅一年的小额财政盈余(39亿美元)以及克林顿首任期内连续四年产生了总额为5593亿美元的预算盈余外,其余历任美国总统主政期间的财政状况均是赤字,其中第45任总统特朗普在2020财年将联邦政府财政赤字推到了历史的最顶峰,当年赤字规模高达3.13万亿美元。

无论是民主党还是共和党,其执政时都非常清楚财政赤字不可无底线地扩张,也应当有所控制,但在两党“轮流坐庄”体制下,为能在执政时拿出好看的政绩进而取悦选民,放纵财政赤字便成为历届总统的偏好。

更值得注意的是,由于两党的执政理念的相左,本作为经济问题的财政赤字却最终蜕变为民主党与共和党互相较劲与博弈的政治工具。共和党主张“小政府”,推行减税政策和压缩公共支出,而民主党人崇尚“大政府”管理,提出对富人增税并加大对公共产品的供给,于是,如同目前拜登政府将财政赤字归咎于特朗普的减税措施使财政收入变得十分糟糕,以及共和党指责拜登的《减少通货膨胀法》以及增加国税局的预算开支从而令财政入不敷出一样,两党的任何一方都可以就财政赤字问题在对方身上轻松地找到归因与挑出毛病,进而极尽能事地放大对方的不是;而更重要的是,每当执政党为解决支出不足并提出新增债务发行指标时,在野党就会眼疾手快地运用自己在国会中的力量展开攻击与发难,最终不是酿成所谓的“财政悬崖”之险,就是引致美国政府的“歇业关门”之危。但是,在野党也不希望因为自己的行为而让政府长期停摆与经济趋向停顿,从而在民众心目中留下破坏者的恶名以及削弱未来可以重新执政的机会,于是在与对方讨价还价并全部或者部分获得了需求满足后,也会为执政党的发债请求打开门缝。两党妥协的机会成本显然就是债务规模的不断扩张以及财政赤字的日益放大。

自身忐忑也令他人不安

适度与灵活的财政赤字政策无疑可以增加政府投资并溢出“乘数效应”,进而增加就业与扩充消费,最终支持宏观经济在社会总需求的扩张环境中实现稳定增长。然而,目前美国政府的财政赤字已经显著高出3%的国际正常标准,不仅纵向上看高得离谱,横向上比较,赤字率也远超欧盟、中国等超大经济体的水平,并且财政赤字规模不仅眼下很难瘦身,未来也将维持高位运行,本国经济因此难以逃脱相关负面影响的同时,世界经济同样会遭遇多方面不确定性因素的干扰与冲击。

客观上说,财政赤字规模的扩大本就会对公共财政政策调控经济的能力构成不小的掣肘,更为重要的是,由于缓解财政财政赤字压力的有效工具越来越集中于国债的持续增量发行,政府偿债负担与压力随之增升姑且不论,国债发行过多,必然会增加资本市场对资金的需求量,从而导致资本市场上资金的价格即利率上涨,而资本市场利率升高, 或者说长期债券利率升高,将导致企业融资成本增加,阻碍资源流向实际部门,损害私人投资,并且国债占用的资金量过大,本身就会对私人融资形成“挤出效应”,进而拉低社会整体投资水平;另外,根据经济学的“庇古效应”,人们持有更多的公债意味着他们拥有更多的财富,但储蓄倾向却会下降,消费能力受到稀释与挤出。而当投资与消费双双遭遇到国债规模膨胀的副作用力,经济增长创造增量税收从而削减财政赤字的动能也会趋于弱化。

美国经济以消费增长为主导,全社会因此产生了巨量消费赤字,而问题的关键是,庞大消费赤字对应的实体商品尤其是民众日用消费品绝大部分并不是美国自身所创造,而是美元的“买全球”能力供应而成,由此便生成了美国经常账户下的巨额贸易赤字,其中消费赤字与贸易赤字发生关联的最重要机制就是美联储可以提供市场所需求的庞大流动性。但是,美元大规模流向境外又不利于美联储的货币政策调控能力,于是,美国财政部应时面向全球增加国债发行,在收回流动性的同时也推高了财政赤字规模。看得出,消费赤字与贸易赤字必然携带出财政赤字,而财政赤字又构成了对消费赤字与贸易赤字的保驾护航,三大赤字互为映衬且彼此耦合。但是,不同于消费赤字为美国政府乐见其成,财政赤字被视为积重难返,对待贸易赤字,美国政府却偏执地认为相关贸易国赚走了太多美元,而自己却吃了大亏,贸易不平等面前自己失了身份,于是经常运用贸易与非贸易救济手段频繁制造贸易摩擦,甚至单方面提出新的贸易主张,全球贸易成本不断增升,相应的产业链与供应链也变得极不稳定。

理智评判,目前美国的巨量财政赤字还不至于酿成内部财政危机,原因是美联储掌握着铸币权,增发美元可以让财政赤字货币化,从而不断地填补赤字缺口,且增加流动性还能够带动美元阶段性贬值,进而稀释美国政府的偿债成本,同时削弱美元资产储备大国的市场博弈能力,只是在财政肌体变得越来越不健康的情况下,美国依靠增发美元与国债来释放财政赤字压力的路程能够延续多远还真的不好说,而且目前三大国际评级机构标准普尔、惠誉国际与穆迪投资均撤销了美国的AAA信用资格,美国能否一如既往地面向全球顺利发债融资也显示出更多的不确定性,而一旦债务发行受阻,相关风险便会加倍倒灌至财政赤字身上,全球经济也将跟着一波三折。

(作者系中国市场学会理事、经济学教授)

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