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打造长三角跨区域多领域合作的新范式

第一财经 2023-12-11 19:54:46 听新闻

作者:高金龙 ▪ 陈雯    责编:任绍敏

继续深入探索跨行政区责权利分担清晰、协同管理协调的行政制度,探索政府、市场、公众等多主体共治的一体化机制,构建较为完整的区域现代化治理体系,推动长三角一体化发展取得新的重大突破,任重道远。

从2018年习近平总书记宣布支持长三角一体化发展并上升为国家战略至今五年来,三省一市紧扣一体化和高质量两个关键词,积极探索、勇毅作为,跨行政区生态环境共保联治、交通基础设施共建、产业园区合作共建、公共服务合作共享等领域实践经验不断涌现,推动一体化不断走深走实。2023年11月,习近平在长三角一体化发展座谈会上充分肯定了五年来取得的斐然成绩,同时也指出长三角一体化发展有许多深层次问题有待进一步破解,要求长三角区域要加快完善一体化发展体制机制。必须从体制机制上打破地区分割和行政壁垒,为一体化发展提供制度保障。因此,有必要从已有合作实践中总结经验、梳理问题,从而明确下一步的努力方向,不断谱写长三角一体化发展新篇章。

生态环境共保联治

长三角积极推进生态环境共保联治,已形成“污染者付费”和“受益者付费”两种跨行政区的生态保护和环境治理合作方式。比如,在苏州—嘉兴跨界水污染治理过程中,苏州作为“污染者”通过向嘉兴支付赔偿来弥补上游产业发展导致的下游水环境污染治理成本增加;郎溪—溧阳天目湖青虾退养则是由下游溧阳作为“受益者”,向郎溪支付退养补偿金作为其提高上游环境治理要求的额外补偿。

值得一提的是,无论何种形式的合作,由一方独自承担绝大部分环境成本的合作都会遇到环境治理收益与治理成本分配失衡的问题。跨行政区环境合作的关键在于区分行政区自身的环境成本和为达成合作而额外承担的环境成本,只有出于合作目的要额外支付的环境成本才是需要协商讨论共同承担的。实践中往往通过跨界区域环境质量达标与否进行判断,一方未达到环境标准要求,则需支付额外的环境赔偿;一方需要更高的环境标准,则要支付额外的受益成本。

推动跨行政区环境合作需要在成本共担-利益共享的基础上,完善“受益补偿”和“污染赔偿”的双向生态补偿机制,建立合理的合作激励约束机制与协商运行机制。按照区域生态系统完整性,建立覆盖监测评估、监管执法、修复治理全过程的一体化合作内容体系,探索以政府为主导,专业力量为支撑,公众参与的运作模式。当前的一体化任务都在强调标准的统一,而实际上地区差异,特别是地区上下游水域的功能差异,并不一定要求同等水质标准;而地区财力的差异,也不可能让标准完全归一。跨界环境标准,仍需根据实际需求和财力许可,深化研究。

交通基础设施共建

交通基础设施互联互通,是一体化基础和合作的重要内容。五年来,长三角交通基础设施互联互通进入高速发展阶段,20多条高铁线路先后投入运营,高铁里程接近7000公里,高速公路网1.67万公里,半小时通勤圈、1小时生活圈、3小时高铁圈,三省一市由“邻里间”变成“一家人”。但是,当前的跨行政区交通合作仍然面临毗邻地区发展方向和空间规划衔接不充分的问题,特别是基本农田和生态保护红线没有无缝对接,影响了路网走线;地方土地指标和建设资金等要素保障不匹配,限制了跨界交通基础设施项目建设推进。

协调交通合作中的成本和收益关系,成为促进跨行政区交通合作的关键。为此,需完善权责利相匹配的跨行政区交通基础设施供给制度,作为优化完善长三角一体化发展体制机制的重要内容。解决合作项目建设能力不足问题,首先要明确划分中央和地方政府在交通基础设施建设方面承担的责任边界,借鉴美国“联邦政府-州政府-地方政府”道路系统财权事权设定,合理划分中央与地方政府事权;其次要划清政府与市场的边界,充分发挥市场作用,吸引社会投资参与合作项目建设。为此,可以借鉴纽约—新泽西港口管理局的区域基础设施企业化合作模式,成立都市圈尺度的跨行政区交通建设运营管理公司。

纽约—新泽西港口管理局是两州为统一规划和管理位于哈德逊河的港区,而联合创建的区域性准政府公共机构,采取多元化发展、综合性开发的盈利模式,实行财务自给自足、成员两州共选的企业式运作机制。作为准政府机构,港口管理局没有征税权,也无法获得州或地方当局的财政支持,主要通过发行债券进行融资,债券收益用于其主导项目的建设。港口管理局的最高权力机构是类似企业董事会的管理委员会,由两州州长分别任命6位委员组成,管理委员会负责制定港口管理局的各项政策,州长对本州指派的委员的决策拥有否决权。

产业园区合作共建

五年来,长三角现代化产业体系加快建立,从创新链到产业链,三省一市优势互补,携手打造世界级产业集群,共同形成产业协作一体化新格局。截至2022年底,长三角集聚高新技术企业11.6万家,占全国比重近30%,集成电路企业总营收占全国50%,人工智能产业规模在全国占比近三分之一。作为长三角产业协作的传统,产业园区共建一直备受关注。从早期的江阴—靖江工业园到后来的苏宿工业园、苏通科技产业园,再到近年建设的中新苏滁高新技术产业开发区、宁淮特别合作区等,长三角地区已经形成了“政府推动”和“企业主导”两种常见的产业园区共建模式。但是当前产业园区合作工作,依然存在一些制度约束,如税收就地缴库的制度安排,增加了跨行政区财税分享的交易成本,各方利益协调成为合作持续深入推进的关键。跨界产业园区主要在后发地区,而这些地区产业集聚与企业培育是一个长期过程,加之地方政府对落地项目的财税奖补,导致合作共建园区早期可供分享的财税收益规模较少,同时土地、环保等约束趋紧,影响了各方积极性与园区可持续发展。

为此,强化跨行政区产业合作(园区共建),应当探索建立财权与事权相匹配的协商型财税分享制度,并鼓励以市场化方式进行财税收益分配。遵循“以事权定财权”的基本原则,在明确各方权责的基础上,结合共建园区运营管理要求及后续的土地增值、产能需求和商业发展预期,并综合考虑能源消费、污染物排放等因素,确定各方享有的财税份额。操作层面,借鉴长三角生态绿色一体化发展示范区“共同账”定期报表制度,按照事权和贡献严格规范财税转移支付的规模、分配和使用。

公共服务合作共享

公共服务共建共享是一体化合作的高级形态,也是实现共同富裕的重要内容。目前,三省一市已全面实现门诊费用跨省结算互联互通,率先在全国实现区域门诊费用跨省联网结算,在破解看病垫资问题上取得突破性进展。截至2022年6月底,长三角异地门诊住院累计结算482.6万人次,累计结算医疗费达168亿元。但是,目前长三角优质公共服务资源供给总量仍然有限,大城市极化效应凸显,与边缘城市之间的差距拉大,阻碍优质公共服务的均等化;公共服务供给过分依靠政府和财政补贴,缺少市场化合作运营机制,影响合作的效率和可持续性。

推进跨行政区公共服务合作的建议:第一,构建医保、教育等公共服务合作中隐性成本的识别和损失补偿机制。如异地医保,建议构建异地就医直接结算的医保基金“国家—区域—城市”三级协商平台,对就医流出地的医保基金损失给予适当补偿。同时,建立跨省统一的异地就医医保目录和异地就医补偿标准,积极协调和推动不同城市间医保基金的统筹,加快推进提升医保基金的统筹层级。

第二,构建本地化公共服务人才培育机制。增设本地医学院、师范院校等学校,大力发展护理等职业教育,不断增加城市内生性人才培育能力。增强人才培育方面的合作,如医疗合作在专家坐诊的同时,构建本院年轻医师学徒制等实践教学机制,培训提升本院医师诊疗水平。

第三,探索合作方在资源、管理、人事和资金等方面的市场化一体化机制。加快合作各方人财物的统一,厘清利益分配关系、减少政府介入,构建市场化的合作机制。在促进公平的同时,确保各方利益获得的长期可持续,使得公共服务进行实质性、长期稳定的合作。

五年来,三省一市以体制机制创新突破行政区划限制,聚焦重点领域密切协作,创造了跨行政区合作的系列典范,也展现了长三角在中国式现代化中的主动担当。站在新起点,长三角更高质量一体化发展再一次迎来新机遇,也面临新挑战。继续深入探索跨行政区责权利分担清晰、协同管理协调的行政制度,探索政府、市场、公众等多主体共治的一体化机制,构建较为完整的区域现代化治理体系,推动长三角一体化发展取得新的重大突破,任重道远。

(高金龙系中国科学院南京地理与湖泊研究所副研究员、博士,陈雯系中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员、苏科创新战略研究院理事长、长三角一体化发展决策咨询专家)

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