蔡昉：户籍制度改革为何久攻不破（下）

（本文作者蔡昉，全国人大农业与农村委员会副主任委员，中国社会科学院国家高端智库首席专家）

 

通过户籍制度改革提升社会流动性

曾经高速增长的经济体，在特定发展阶段上——一般在跨越中等收入阶段到高收入阶段的门槛时——往往会遭遇增长的明显减速。跨国研究表明，这种现象在统计意义上具有一定的普遍性（如Eichengreen et al., 2011）。

如果这种减速现象的发生与某种特殊的体制因素相关，减速本身和这种体制因素共同作用的结果常常导致社会流动性的降低。实际上，很多研究者热衷讨论的所谓“中等收入陷阱”现象，以及不厌其烦地援引的拉丁美洲案例，涉及的就是经济增长动力和社会流动性双双陷入停滞状态的情况。

诚然，中国劳动年龄人口进入负增长，是刘易斯转折点到来以及人口红利式微的最基本的原因。由此诱致的经济增长减速，也符合发展阶段变化规律，可以通过技术结构和产业结构的升级以及转换增长动能予以应对，实现高速增长到高质量发展的转变。然而，户籍制度对劳动力横向流动的阻碍作用，使得劳动力重新配置源泉尚未充分耗竭的情况下，产业和技术就产生了排斥就业的倾向，因而在一定意义上出现逆刘易斯过程和逆库兹涅茨过程。

与此同时，基于户籍身份成为社会保障、公共就业服务、教育机会等基本公共服务乃至购房、创业融资等支持政策的识别标志，户籍制度的存在也降低了社会流动性，妨碍城乡居民在职业类型、收入水平、社会分层和家庭发展等方面的向上流动。一旦形成收入和财富两极分化以及社会阶层固化的格局，资源配置效率改善从而经济增长动能转换就受到既得利益的实质性阻碍，经济社会发展也容易陷入徘徊。

从城镇常住人口的户籍状况，可以看到现行户籍制度对社会流动性的制约。根据第七次全国人口普查数据，剔除市辖区内的人户分离现象之后，城镇常住人口中仍有36.8%户籍在外乡、镇和街道（图2）。

 

 

也就是说，如果以乡、镇和街道界定本地和外地的话，这部分人口没有常住地的户籍身份，或简称为“人户分离”。其中，处在职业发展和家庭发展最关键生命周期的人群，人户分离现象最为突出。例如，以20-44岁年龄段作为就业最活跃的人口，这个群体的人户分离比例为59.1%；作为统计部门“青年就业人群”的16-24岁人口，人户分离比例高达60.5%；而20-34岁这个公认的生育旺盛人口，人户分离比例也达到50.9%。

户籍制度对充分就业和社会流动的不利影响，可以分别从就业状况和生育意愿两个方面来观察。在进行这种观察之前，本文先尝试构建一个分析框架，借此阐明制度对社会流动的影响机理，以便从理论上说明户籍制度改革的必要性、紧迫性、改革收益和拖延改革的代价。进一步，本文从中国面临的劳动力市场难点和生育困境出发，从经验上实证户籍制度对社会流动的影响，进而揭示改革的现实针对性以及实施的着眼点和着力点。

本文假定人人都追求向上的社会流动，受制于制度条件和市场机会。因此，这里着重讨论制度约束和市场机会两者之间的组合，如何影响社会流动性。表2中的四种情形，可以按照箭头标示的逆时针方向来观察，分别表示对社会流动产生影响的制度约束的强与弱，与市场机会的多与少之间的组合。

 

第一种情形是极其严格的制度约束与极为稀少的市场机会的组合。很显然，这对应的是改革开放以前中国的社会流动状况。在这个时期，经济社会发展由政府计划统一安排和促进，个人在其中难有主动的作为。户籍制度发挥着严格禁止人口和劳动力流动，以及按照城乡分割的方式提供公共服务的初始功能。

与此同时，经济增长缓慢，产业结构变化也处于停滞状况。所以，无论从意图还是从能力来说，社会流动都是不存在的。具体到每个居民，除了以极小的可能性被纳入统一安排的职业和居住地变换之外，没有什么改变社会身份的机会。在表中用一个微不足道的小圈表示极低的社会流动性。

第二种情形是仍然严格的制度约束与扩大了的市场机会的组合。这无疑对应着改革开放早期的情况。这时，户籍制度不再能够阻止人口迁移和劳动力流动，经济活动自由化程度也明显提高。然而，户籍身份在很多情况下仍然被作为居住、就业和公共服务区别对待的依据。同时，劳动力无限供给的二元经济特征仍然存在，非农产业的发展尚不能吸纳全部农业剩余劳动力。相对于第一种情形，这里的社会流动性可以用表中增大的圈表示。

第三种情形是减弱的制度约束与增多的市场机会组合。与之对应的期间，从2004年出现劳动力短缺的刘易斯转折点开始，其间经过2011年以后人口红利加快消失，直至疫情后的今天。户籍制度已经在相对大的程度上放宽，劳动力短缺提高了劳动者的工资水平和对于就业条件的讨价还价地位。与此同时，经济增长仍然保持在较合意的水平，产业结构变化提高了对人力资本的需求，就业质量有所提高。

可以说，这个时期的社会流动性达到有史以来的最新高度，因而表中用更大的圈表示。然而，这时已经预示着一个潜在的社会流动性减弱的转折点。

第四种情形是仍然存在的制度约束与开始减少的市场机会组合。与之对应的经济社会发展特点是，人口发展表现出少子化、老龄化和区域增减分化的新常态，人口红利加速消失，经济增长速度进一步下行。这固然是人口转变和经济发展阶段变化的自然结果，但是，如果户籍制度仍在实行阻碍劳动力横向流动以及社会纵向流动的职能，就存在着把社会流动性再次推到接近第一种情形的可能性。所以在图中以再次变小的圈表示。

这时，加大户籍制度改革力度，破除城乡二元结构，不仅可以获得促进经济社会发展的新动能，也可以创造出提高社会流动性的制度红利。

观察社会流动性的一个重要角度，在于就业的充分性和正规化程度。关于社会流动的国际比较研究显示，工资平等程度是社会流动性的一个重要支柱，也恰恰是中国的一个相对弱项。2020年，在中国劳动力市场上，中位数底部50%的平均工资，仅相当于中位数顶部50%的平均工资的12.9%，低工资人群的比重达到21.9%（World Economic Forum, 2020）。这种状况主要源于中国城镇就业的非正规性质，与之相关的一系列表现，均具有降低社会流动性的效应。例如，劳动合同签订率低、社会保障覆盖率低、员工跳槽率高、企业和员工接受培训的积极性低，从而就业和工资的稳定性都偏低。

相应地，这些现象折射在居民生活中，就表现为家庭财务和时间的预算约束十分拮据（蔡昉，2022），归根结底是户籍制度对青年群体职业发展的体制束缚。户籍制度改革可以通过破除这些束缚，提高社会流动水平。

观察社会流动性的另一个重要角度，在于家庭发展状况和年轻人的生育意愿。在不同的社会流动性情形下，家庭发展状况或家庭在社会分层中的位置，以不尽相同的方式和程度影响家庭的中短期、长期乃至跨代决策，突出表现在生育意愿上面。

经济学家用一个所谓“了不起的盖茨比曲线”（the great Gatsby curve），刻画经济社会地位的代际传递性质。这条曲线表达的是，反映收入差距的基尼系数越大，父母收入地位对子女收入地位的影响程度也就越大。也就是说，较大的收入差距通常伴随着不公平状况在代际的传递。

研究显示，对于中国也可以画出这样一条斜率为正并且十分显著的曲线，收入不平等程度与代际传递之间的相关系数为0.857（World Economic Forum, 2020）。也就是说，与中国长期以来较大的收入差距相对应，代际的社会流动性也较低。

以往的研究表明，城镇居民的生育意愿低于农村（姚从容等，2010）。如果简单套用这个逻辑，城镇化的继续推进似乎只能进一步降低生育率。然而，如果观察到中国现实中发生的两个变化，就不会得出这样的简单结论。

其一，农村人口在生育率降低的同时，显著地与城镇的生育率水平趋同。例如，根据过去三次全国人口普查数据，农村生育率比城市和镇分别高出的幅度，已经从2000年的66.3%和32.4%，降低到2010年的63.0%和24.6%，进一步降低到2020年的38.0%和10.6%。

其二，农村人口的流动性大大增强，其中农村育龄人口恰好也是劳动力流动的主体。由于户籍制度等约束，他们是一个对未来具有不确定预期的群体。因此，通过户籍制度改革，让农民工及其家庭成员在城镇制度性地落户，必然可以产生一个“有恒产者有恒心”效应。

这里，“恒产”指在城镇落户的新市民，一方面可以享受到更稳定、更均等、覆盖全生命周期的基本公共服务，另一方面他们的家庭预算曲线（包括时间和收入）与之前相比会出现相对的“宽松”，生活压力相对减轻，“三育成本”相对降低。这个效应可以明显改善人们的社会流动和代际传递预期，从而形成提高生育意愿和对人力资本投资的“恒心”。

如何实现户籍制度改革的激励相容？

研究表明，户籍制度改革可以创造真金白银般立竿见影的改革红利。在供给侧，可以增加劳动力供给和改善资源配置效率，进而提高GDP潜在增长率（陆旸和蔡昉，2016）；在需求侧，可以通过农民工的大规模市民化，扩大中等收入群体，显著提高居民消费需求和城市建设投资需求，以更强劲的社会总需求支撑经济增长和疫情后复苏（蔡昉，2023）。

然而，作为一个有共识、有部署、有受益的关键改革领域，户籍制度改革或许距离完成只有“一步之遥”，却迟迟未能迈出最后的关键步伐。究其原因，一个突出的堵点或难点是，在地方政府同中央政府之间，存在着推进改革的激励不相容现象，导致地方政府在具体实施改革时，缺乏积极性和主动精神，甚至还受到局部利益的阻碍。

对此可以从两方面来认识。一方面，户籍制度改革的收益大都表现在全国性这个宏观层面，而推动改革的主体通常是地方政府。如果城镇户籍人口规模显著扩大，地方政府需要有更大规模的社会性支出，同时却不能获得全部改革红利。

另一方面，很久以来就宣称已经放开户籍的很多中小城市，为了维系本地政府的土地财政模式继续运转，实际上保留着购买商品房这样苛刻的落户条件。可见，如果不能从制度安排上改变地方政府的激励导向，户籍制度改革就难有迅速而大幅的突破。

以下，主要着眼于提升改革的激励相容性，提出几点政策建议。

首先，中国面临的一项长期制度建设任务，是着力于建立和完善覆盖全民、全地域和全生命周期的社会福利体系。一旦这样做的话，根据事权和支出责任划分，中央政府和地方政府的社会性支出，便成为以基本公共服务供给为形式的法定责任，就不能再以居住地和户籍的城乡之分而区别性对待。

换句话说，加快构建中国式福利国家，同时也符合进一步理顺中央和地方收入划分、完善地方税体系的改革要求。由此可以解决地方政府社会性支出在责任和能力之间的不对称。户籍制度改革的目的之一，是促进基本公共服务均等化。与此同时，更加均等的基本公共服务供给，也是户籍制度改革推进的一个有利条件。可见，两项改革应该相互衔接、相互支持和齐头并进。

社会福利水平的整体提高，通常要求中央政府的社会性支出责任进一步增强。因此，完成这项任务可能受限于目前财政收入及支出在中央和地方之间的划分格局，即中央财政占比偏低的状况（霍军，2015）。

国际经验表明，在那些社会福利水平很高、同时人类发展水平也很高的国家，中央政府的财政收入和支出占比通常都很高，极少有低于70%的情形，并且中央财政支出占GDP比重也较高（表3）。

 

 

相比而言，中国的中央财政在国家财政中的占比明显偏低。不仅如此，较低的中央财政收入，还承担着很重的转移支付，使得在剔除比例颇大的转移支付之后，中央财政支出在国家财政支出中占比更小，中央财政支出占GDP的比重更显微不足道。

其次，中国近期政策调整的一项紧迫任务，是抓住2035年之前破除城乡二元结构这个窗口期（习近平，2022），推进农民工市民化、缩小乃至消除常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间的差距，实现城乡一体化均衡发展，在此基础上，实质性缩小城乡之间在人均收入和基本公共服务上的差距。

要把这些方面具体落实为基本实现现代化的目标要求，制定全国整体与地方操作相衔接的激励机制、时间表和路线图。同时，把反映推进成效的相应指标，纳入对地方政府推进中国式现代化职责的考核范围。在增强地方政府推动户籍制度改革紧迫感的基础上，鼓励各地制度创新、尊重地方的首创精神，形成一个在统一目标下相机决策、“八仙过海、各显神通”的局面。

最后，从具体的激励措施上，应该把城镇户籍人口的增长，同诸如土地供给、城市交通基础设施以及公用设施建设等调控指标挂钩，由此可以提高对各地户籍制度改革进行激励的精准性和可见度。

此外，还需要引导地方政府获得改革的早期成果，让户籍制度改革成为一个边推进、边受益的自我强化过程。例如，劳动力供给增长和生产率提高的供给侧效应、居民消费和城镇建设投资扩大的需求侧效应，以及促进经济复苏、修复家庭预算曲线和地方财政的短期效应，均应该用来促进激励相容性，进而以在中央和地方之间合理分担成本和分享收益的方式，支撑户籍制度改革。

转自金融四十人论坛

 

（本文作者蔡昉，全国人大农业与农村委员会副主任委员，中国社会科学院国家高端智库首席专家）

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