矿山地质环境恢复和综合治理何以难推进？｜一线调研

矿山地质环境恢复和综合治理，事关民生和生态环境保护，也关系到经济社会高质量发展。

对此，《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求，开展矿山地质环境恢复和综合治理，推进尾矿安全、环保存放，妥善处理处置矿渣等大宗固体废物。

国家《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》等文件进一步明确，坚持地方政府矿山地质环境监管主体责任，构建政府、企业、社会共同参与的保护与治理新机制。到2025年，基本形成开发与保护相互协调的矿产开发新格局。

近日公布的《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》明确要求，“全面推进绿色矿山建设”。

第一财经记者近期在多地采访时了解到，近年来，我国矿山地质环境恢复和综合治理取得明显进展，但也存在诸多困难和问题。有些地方对现行政策理解和认识有分歧，操作层面出现问题；有些地方受财力限制，修复资金统筹和投入不足；技术和能力缺乏，修复治理“打折扣”；有些企业甚至以治理、修复为名，行盗采矿产资源之实。

多地矿山修复治理问题突出

矿山地质环境恢复和综合治理是中央生态环境保护督察重点关注的领域之一。梳理督察组公布的典型案例和督察报告可以发现，多地矿山地质环境恢复和综合治理问题较为突出。

2021年9月，中央第二生态环境保护督察组督察山东发现，济宁市违规审批矿山开采，绿色矿山创建工作进展缓慢、不严不实，督察整改不到位，部分矿山开采导致生态破坏严重，环境问题突出。

督察通报称，2018年中央生态环境保护督察“回头看”曾指出济宁市13处矿山治理修复进展缓慢，山东省制定的整改方案要求2019年6月完成治理。泗水县英豪石材有限公司矿山是其中之一，但济宁市一直没有按要求认真履行督察整改责任，且在该矿山治理修复明显不到位的情况下，于2019年2月上报完成整改。

2021年9月，中央第七生态环境保护督察组对中国黄金集团有限公司督察发现，中国黄金及其下属企业推进矿山绿色开采和修复治理工作不力，等待观望、不严不实等问题较为突出。黑龙江乌拉嘎金矿虽已停产并签订矿权退出协议，但一直未拆除生产设施。由于曾经长期违规露天开采，形成较大范围的露天采坑。因未落实边坡削坡减载治理措施，东、西露天采坑滑坡垮塌等地质灾害频发，进一步加剧生态环境和自然地貌破坏。

多地矿山地质环境恢复和综合治理问题较为突出。摄影/章轲

2021年12月至2022年1月，中央第三生态环境保护督察组对陕西省开展了第二轮生态环境保护督察，并于2022年3月21日反馈了督察报告。据2022年9月17日公布的《陕西省公开第二轮中央生态环境保护督察报告整改方案》（下称《整改方案》）中的整改任务清单：榆林市部分煤层火烧区和沉陷区修复治理项目以治理为名盗采煤炭，2020年实施的18个项目中有14个盗采煤炭达10万吨以上，最高达370万吨。

2023年11月，中央第一生态环境保护督察组督察福建省发现，泉州市一些县（市）借矿山修复、土地平整之名违规开山采矿，监管不力，造成环境污染和生态破坏。

督察通报称，惠安县路通采石有限公司石仔山场和强力公司满山红采石场于2012年关闭。2020年9月，惠安县批准这两个矿山的“生态恢复治理”项目，由两家矿企共同成立的禾木农场开发有限公司组织实施。督察发现，该公司未按修复方案要求施工，现场不见修复、只见开采，矿区内遍地积尘，环境污染严重。治理项目实施以来，矿山不仅没得到修复，矿区开采面积反而扩大近一倍，达到104.5亩，非法占用林地27.9亩。

采煤沉陷区成“难啃骨头”

采煤沉陷区综合治理点多面广，是我国矿山地质环境恢复和综合治理的重头之一，也是最难啃的骨头之一。第一财经记者在采访中了解到，为支持地方开展采煤沉陷区综合治理，国家发改委曾专门出台了《采煤沉陷区综合治理专项管理办法（试行）》。

2017年7月、2018年6月，国家发改委先后公布两批共33个重点采煤沉陷区名单，并纳入采煤沉陷区综合治理中央预算内投资支持范围。要求有关地方部门，加强对本省（区）重点采煤沉陷区综合治理工程的指导和监督管理，协调推动出台配套支持政策，督促地方完成工程实施方案确定的各项目标任务，促进采煤沉陷区转型发展。

上述中央环保督察提及的榆林市部分煤层火烧区和沉陷区修复治理项目（“陕西省榆林市神木市重点采煤沉陷区”）就被列入第二批16个重点采煤沉陷区名单。

近日，第一财经记者在神木市实地调查时，有业内人士介绍，上世纪八十年代，在“国家、集体、个人一起上”的政策背景下，当地煤炭资源开发加快。由于早期生产技术装备水平低，生产工艺落后，开采行为不规范等问题，形成大量采空区。统计数据显示，神木市有废弃矿区22处，形成采空区676.5平方公里。随着时间推移，采空区顶板大面积坍塌，残煤、煤矸石暴露，与空气接触加之露天煤矿长期暴晒，时常发生自燃。

神木市相关报告称，神木市作为国家最重要的煤炭能源基地之一，近年来废弃矿区周边百姓饱受残煤自燃之苦，残煤自燃导致地表植被大面积灼烧，产生的废气严重污染当地环境，废弃矿区周边环境不断恶化。

1月21日，神木市某采煤沉陷区内，肉眼可见多处自燃点。摄影/章轲

为解决煤炭自燃问题，陕西省和榆林市两级政府，于2008年、2009年出台了《神府煤田采空区综合治理实施方案》《神府采煤沉陷区综合治理试点示范实施方案》。2009年，神木市启动采煤沉陷区和火烧隐患区综合治理，出台了《神木市煤矿采空区和火灾隐患区综合治理实施办法（试行）》等文件。

采煤沉陷区及火烧隐患区综合治理主要采取露天剥挖、开采煤炭资源、回填复垦的模式，通过煤炭销售收入抵顶工程费用，当地将这种综治项目称为“明盘”项目。截至2017年底，神木市、府谷县共审批综合治理项目139个。

上述《整改方案》明确，严格实施《加快推进应急排险治理工程坚决全面彻底完成采煤沉陷区和煤层火烧区综治项目整治后续工作任务实施方案》，2023年12月底前完成以灭火、排水、削坡为主的应急排险治理，完成应急排险治理工程回填复垦。确保煤层火烧区和沉陷区生态修复治理取得明显成效。严厉打击以治理之名盗采煤炭资源行为，做到发现一起，坚决查处一起。整改时限为2023年12月底。

2023年7月28日，陕西省公开第二轮中央生态环境保护督察整改情况，榆林市部分煤层火烧区和沉陷区修复治理项目整改落实情况为“正在按时序进度整改”。同年10月，神木市政府委托陕西省神木能源集团生态治理分公司启动煤层火烧区和沉陷区生态修复项目招标等前期准备工作，其中包括糖浆渠、炭窑渠“明盘”项目等。

1月21日，第一财经记者在炭窑渠“明盘”项目现场看到，治理工程仍未展开，采煤沉陷区内，肉眼可见多处自燃点。“项目整改处于停滞状态，已过了督察整改时限。”上述业内人士称。

“全过程发力”化解治理难

矿山地质环境恢复和综合治理项目推进究竟难在何处？第一财经记者在实地调查中了解到，项目推进难有多种因素。以神木市为例，近年来，该市曾多次向自然资源部报送采谋沉陷区和火烧区综合治理有关问题的报告。

神木市反映，“我市曾花费巨额财政资金，多次通过注水、灌浆等方式对残煤自燃区进行治理，但收效甚微，煤炭复燃率极高，难以解决根本问题，本地财政也难以为继。”

此外，综合整治项目中产生的残留资源处置也是难题之一。神木市反映，综合整治过程中必然剥离煤炭资源，而现行政策并未对该类资源的处置方式予以明确，神木市“曾多次请示省、市级政府和自然资源主管部门，均未得到明确答复。”

上述报告称，神木市计划成立专班，主导项目实施；以公开招标方式选取综合治理项目实施主体，施工经费由市财政列支，确保专款专用；综合整治项目中产生的残余资源依托县级公共资源交易平台统一处置，处置资金扣除成本全部上缴国库；建立严格监管机制，防止“盗采”“私卖”煤炭资源。

2023年2月17日，自然资源部办公厅给陕西省自然资源厅一份题为《关于神木市反映采煤沉陷区和火烧区治理有关问题的工作意见的函》指出，神木市采煤沉陷区和火烧区综合治理涉及法律、政策、技术等问题，社会关注度高。

该函件明确，对于煤田(层)火区，应审慎论证通过采挖剥离煤炭资源方式实施采空区和火区隐患治理的必要性和技术可行性，防止煤层开挖面扩大形成新的燃点，损毁周边水土、道路、设施等。妥善处理灭火工程涉及的煤炭资源处置和矿产资源管理秩序的关系。严禁借生态修复之名行开发之实。

矿山地质环境恢复和综合治理，事关民生和生态环境保护。摄影/章轲

2023年8月21日，榆林市政府常务会议纪要(第11次)确定，原则同意神木市糖浆渠二矿、炭窑渠“明盘”项目《应急排险治理及回填复垦生态修复方案》。坚决防止“以整治为名，行挖煤之实”，坚决执行“财政收支两条线”管理，坚决杜绝将整治项目转包给原实施主体。

陕西省自然资源厅2023年10月31日给榆林市政府关于转发《自然资源部办公厅关于神木市反映采煤沉陷区和火烧区治理有关问题的工作意见的函》进一步明确，“深刻认识榆林市采煤沉陷区和火烧区治理项目整改的重要性”“确保按时保质保量完成整改任务”“回收利用的煤炭资源要足额进入公共交易平台进行销售，销售收入足额缴入市财政，工程实施费用由市财政按照相关规定支出，确保国有资产不流失。”

据第一财经记者了解，除上述因素外，操作层面的招投标和履约也存在一定障碍。一家参与综合整治项目投标的企业反映，2023年10月，参与招投标。11月9日收到《中标通知书》。之后多次与当地沟通合同签订事宜，由于双方存在分歧，至今无果，项目修复治理因此被耽搁。

“实施矿山生态修复是生态文明建设的基本要求。”中国工程院院士、中国矿业大学(北京)教授武强近日表示，要实现矿山安全开采与环境保护协调发展，必须从源头抓起，尽快建立矿产品开采全成本体系。吨矿成本不仅要考虑人员费、机械设备费、材料动力费、折旧费、安全生产费和塌陷补偿费等，同时也应把扰动破坏矿山生态环境的修复治理费用叠加到吨矿成本中。

第一财经记者从自然资源部了解到，已面向社会征集有关进一步加强绿色矿山建设的意见，将绿色发展理念贯穿于矿产资源勘查开发全过程，用好合同管理，推动新建、改扩建、生产矿山全部开展绿色矿山建设。业内专家对第一财经记者表示，绿色矿山建设“全过程发力”，有助于化解目前矿山地质环境恢复和综合治理难题。