农村养老：亟待补上的短板

在我国2.97亿60岁以上的老年人中，有超过1.2亿居住在农村，与生活在城镇的老年人相比，农村老人在养老金待遇和可享有的养老公共服务方面仍存在较大差距，农村养老是我国社会保障制度中一块亟待补上的短板。

民政部以及人力资源和社会保障部官员近日公开表示，将进一步补齐农村养老服务，推动出台促进农村养老服务发展的政策，并落实基础养老金调整机制，推动城乡居民养老金随经济发展而逐步提高，使居民养老金与低保、职工养老保险待遇差距保持在合理范围。

国务院已将提升农村养老服务列入发展银发经济的七个急难愁盼的民生事业之中。从地方的探索来看，广东、江苏等地区已在试点通过集体补助和社会资助来拓宽城乡居民基本养老保险筹资渠道。人社部明确，2024年社会保障的工作重点之一是推动有条件的村集体经济组织补助城乡居民养老保险参保人缴费，增加个人账户积累。

农村人口老龄化速度快于城镇

“七普”数据显示，2020年农村60岁、65岁及以上老年人口为1.21亿、9033万，占比分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99、6.61个百分点，我国农村提前一步进入了中度老龄化社会。

快速的城镇化进程使农村常住人口的总量持续减少，农村老年人的总量增加，农村人口老龄化的程度加深。2020年农村中65岁及以上老人比2010年增加了35.5%，65岁及以上人口占农村总人口的比重比2010年高出7.6个百分点。

农业农村部农村经济研究中心副研究员高鸣的研究显示，农村人口老龄化的速度更快，人口老龄化的城乡差距持续扩大。2010~2019年全国农村65岁及以上人口占比的年均增速约为0.51%，同期城镇地区的年均增速为0.38%，农村人口老龄化的速度明显快于城镇。

面对人口老龄化对于农村的冲击，我国在资金、服务、人力等各方面准备明显不足，农民养老金水平比较低，农村养老的服务设施、服务人才等方面的公共资源均明显落后于城市，老龄事业和养老服务发展不平衡不充分突出体现在农村养老上。

我国于2009年起建立并逐步实施了“新型农村养老保险制度”(下称“新农保”)制度，所有符合年龄资格(60岁以上)的农村老年人都可以领取养老金，由财政提供的基础养老金为每个月55元起步，一些财政较好的地区会有所增加，2014年合并“新农保”和“城居保”这两项制度，形成统一的城乡居民基本养老保险制度。

根据2022年度人力资源和社会保障事业发展统计公报公布的“全年城乡居民基本养老保险基金收入5609亿元，基金支出4044亿元”这一数据推算，2022年全国城乡居民养老金平均水平为204元。

过低的农村养老金水平无法支撑老年人的养老需求。有数据显示，70%城镇老年人生活靠养老金，但在农村这个比例只有10%，农村老人以自养和子女赡养为主，社会化养老程度低。

浙江大学教授米红的研究显示，目前城乡居民养老金的平均水平比农村低保还要少百余元，难以保证农村老年居民的基本生活。因此需要一方面随经济发展逐步提高基础养老金水平，另一方面也要提高总养老金中个人账户养老金占比。

人社部农村社会保险司二级巡视员汪圣军近日在中国社会保障学会主办的第十届全国社会保障学术大会上表示，截至2022年底，全国参加城乡居民养老保险的人数5.49亿人，其中实际领取待遇的1.65亿人，到去年底，参保人数略有下降，但仍然是世界上覆盖人口最多的基本养老保险制度。城乡居民养老保险待遇水平偏低，目前保基本的功能发挥不足，要认识到城乡居民养老保险制度从无到有，从有到好，必然要经历一个循序渐进的过程，要坚持个人、主体、政府多方筹措资金，更好保障基本生活。

提养老金待遇、补服务短板

伴随着我国经济的快速发展和社会结构的加剧转型，人口老龄化和家庭结构小型化趋势愈加明显，农村居民的养老问题越来越突出。

高鸣提出，2020年，农村65岁及以上人口占全国65岁及以上人口的47.4%，比2010年56.1%的水平有所下降。但从中长期的视角看，未来可能仍会有近一半的老年人是生活在农村的。相比城镇，农村在养老、医疗和就业体系上的发展相对滞后，如果不能及时在技术上与制度上适应人口结构的变化，加速的农村人口老龄化进程可能会对农村的经济和社会发展带来一定的冲击和挑战。

提高农村养老保障水平，建立城乡居民养老金稳定和动态调节机制，已经成为了学界共识。从各地的情况来看，城乡居民养老金水平与财力息息相关，全国最高的为上海，每人每月1400元，其次为北京，每人每月924元。

在中央要求的基础养老金水平之上，地方也根据自身财力状况对城乡居民养老金水平进行微调。比如，长沙市从2024年1月1日起上调城乡居民基本养老保险基础养老金标准10元，每人每月为276元。吉林长春市人社局表示，2024年从168元上调至173元。

汪圣军表示，将健全城乡居民养老保险筹资或待遇调整机制，强化个人缴费的激励机制，鼓励“早参保、促年缴、选高档”，积极推动集体补助或社会资助。目前集体补助在地方，尤其是集体经济比较强的地区已经开始试点推动，成效比较明显。

“下一步我们要加大力度扩大，探索税收优惠等相关配套政策，增加财政投入，落实基础养老金调整机制，推动城乡居民养老金随经济发展而逐步提高，加强与退休职工、农村低保等社保政策的统筹协调，推动待遇差距保持在合理区间。”汪圣军说。

人社部在1月末召开的2023年第四季度新闻发布会上明确将推动有条件的村集体经济组织补助城乡居民养老保险参保人缴费，增加个人账户积累列为2024年社会保障的工作重点之一。

城乡居民养老保险实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的多渠道筹资模式，而集体补助长期以来都是三个渠道中的短板弱项。

2月19日，广东省人力资源和社会保障厅印发了《广东省城乡居民基本养老保险集体补助办法》，要求有条件的村（居）集体（主要指经济基础较好、有补助能力）应对本集体内的全部、部分或指定的已参加城乡居民基本养老保险的成员给予集体补助。当年集体补助和社会资助金额的总和不超过当地城乡居民基本养老保险政策设定的最高缴费档次标准。

江苏省人社厅也以全面实施乡村振兴战略为契机，以扎实推动共同富裕为着力点，充分发挥本省集体经济发展优势，积极开展集体经济补助城乡居民养老保险试点。

城乡之间的养老差距，不仅表现为养老金的差距，还表现为养老服务供给上的差距。

湖南省委党校教授邓微在农村调研时还发现，由于农民居住分散，现有的公共服务包括医疗、生活服务、文化娱乐服务、健康服务等方面的可及性政策难以落实，农村留守老人的养老问题非常突出，社会化养老体系的供给也严重不足，农村老人面临着农村养老福利院住不进去、商业养老院住不起、家庭功能靠不住的困境。

高鸣的研究显示，居住的空巢化是实现农村老年人老有所养面临的首要难题。近10年来，农村老年人居住的空巢化情况在加剧；当前在将近一半的农村家庭中，老年人没有与中青年家庭成员共同居住。

全国农村固定观察点的数据显示，2019年全国在至少有一位老年人的农村家庭中，有12.9%的农村家庭是一位老年人独居，34.3%的农村家庭是多名老人共同居住，这分别比2010年提高了5.7个百分点、11.9个百分点。

民政部副部长唐承沛表示，进一步补齐农村养老服务，要推动出台促进农村养老服务发展的政策，健全农村留守老年人关爱服务体系，继续发展农村互助养老，加强特困人员供养服务机构建设，完善县、乡、村三级农村养老服务网络，推动城乡基本养老服务均衡发展。

今年国务院1号文件《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》提出，充分利用农村特困人员供养服务设施（敬老院）等，采用委托经营等方式开展养老服务。支持当地养老机构、餐饮场所等增加助餐功能。探索建立养老志愿服务激励与评价机制，开展农村互助式养老。探索采取“公司（社会组织）+农户+合作社”经营模式积极发展乡村旅居式养老服务等农村特色养老产业。