全球人口快速老龄化，如何做到老有所养

养老是一个非常重要的社会问题，涉及一个普通人四分之一人生的福祉。如何做到老有所养？有两个核心的经济考量：一是关于收入和财富，即人老了以后，有没有足够的经济资源来支撑自己的退休生活；二是商业模式的问题，即有了一定的收入和财富，如何能够最大化地提高老人的生活质量。本文探讨前者，我们将在后续文章中讨论第二个问题。

全球的老龄化趋势

全球人口正在快速老龄化。65岁及以上人口占比是衡量老龄化程度的常用指标。根据世界银行数据，1960年全球65岁及以上人口占比只有5%；2002年全球老龄化程度超过7%，进入轻度老龄化阶段；2023年，全球老龄化程度已达到10%。联合国经济和社会事务部预测，2040年全球老龄化程度将达到14.3%，步入中度老龄化阶段，本世纪下半叶中后期达到21%，步入重度老龄化阶段。

与之相伴的是全球生育率的下降。根据世界银行数据，1960~2023年，全球范围内的总和生育率（平均每对夫妇生育的子女数）从4.7降至2.2，高收入国家的总和生育率更是从2.9降至1.4，中低收入国家的总和生育率也从5.5降至2.3。联合国人口基金会的报告显示，2024年全球已经有55%的国家和地区的总和生育率低于维持人口代际更替所需达到的水平2.1。预计到本世纪中叶，全球范围的总和生育率将持续下降到2.1以下，届时全球人口进入负增长。

发达国家低生育率持续更久且预期寿命更长，老龄化已然非常严重。根据世界银行数据，2023年日本65岁及以上人口占比30%，德国、法国、意大利均超过20%。加拿大、英国、美国紧随其后，分别为19.4%、19.2%、17.4%。随之而来是沉重的养老负担。2023年美国、加拿大的老年抚养比分别为27%、30%，英国、法国、德国、意大利也均超过30%。老龄化最严重的日本，2023年的老年抚养比已经达到惊人的50%。

当前中国老龄化程度相较发达国家更轻，但是由于生育率的骤降，老龄化进程更迅速。中国只经过21年就从7%的轻度老龄化进入14%的中度老龄化，法国、美国、英国、德国、日本分别是126年、72年、46年、40年、24年。以目前的趋势延展，中国的老龄化程度和老年人的抚养压力将在未来5~10年接近于欧美国家当前水平，未来20年左右接近于日本当前水平。

老年人最大的经济问题是收入骤降

人的收入与消费需求在生命的不同阶段差异显著：年轻时收入增长但储蓄能力有限，中年阶段进入收入高峰并需为养老积累资产，老年阶段则面临收入锐减与医疗、护理等刚性支出上升的双重压力。

由于美国的经济数据透明、齐全，我们以美国为例。根据美国人口普查局的数据，2023年25~34岁的劳动者收入中位数为5.1万美元，随着工作经验和资历积累，到35~44岁增长至6.1万美元，45~54岁进一步增长至6.4万美元。而后随着年龄增长，竞争力有所下降，55~64岁下降至6.2万美元。再之后就步入了退休阶段，美国劳工统计局显示，2023年美国的实际平均退休年龄为65岁。退休后收入面临断崖式下降，65岁以上的退休人士收入中位数仅有2.6万美元，大约是工作期间的40%。

美联储2022年的消费者财务状况调查发现，美国人的退休储蓄中位数约为8.7万美元。35岁及以下人群的储蓄额中位数约为1.9万美元，到35~44岁则增至4.5万美元，到45~54岁增至11.5万美元。临近退休的55~64岁人群的储蓄额中位数为18.5万美元，刚退休的65~74岁人群，储蓄额中位数达到峰值20万美元，到75岁以上则快速消耗至13万美元。

美国人的实际养老储蓄远低于理想退休储蓄目标，辅助生活成本高昂是老年人负担不起养老成本的主因。美国老龄化委员会的研究显示，美国近八成老年人缺乏经济资源来支付两年的疗养院护理费用或四年的社区辅助生活费用，且60%的美国老年人没有资金支付家庭长期护理费用。并非所有的老人都可以用平均值来分析，部分老人情况要困难得多。美国政府问责局（GAO）的报告显示，2007~2019年，51~64岁的低收入工人中，拥有退休储蓄的比例从20%降至10%。即使是中产者，如果储蓄缺乏合理规划，或是面临重病和意外，也可能在老年时期跌入贫困的深渊。美国人口普查局数据显示，2022年全美65岁以上人口贫困率超过20%。

如何做到老了还有钱

养老归根结底还是钱的问题，各国都无法回避养老背后的经济账。经济条件好的人可以负担起优质的养老服务，但是经济条件差的人只能依赖于养儿防老或者接受社会救济。由于各国的生育率普遍呈现下降趋势，未来低收入人群的养老将会更倾向于依赖政府的转移支付。因此，政府的当务之急：一是通过设计合理的养老金体系，规划可持续性的养老储蓄。二是有效精准补贴低收入人群，防止其陷入老年贫困的凄凉境地。

要做到这些，政府、个人都必须负起责任。政府不可能负全责，因为老人的健康、支出都在很大程度上依赖个人，如果个人不负责就一定会出现过度消费，入不敷出。个人也不可能负全责，因为很多人缺乏金融、保险的基本知识而无法为自己的老年生活做出合理的安排；也有很多人遭遇不幸，在老年之前就没有能力维持一个基本的经济水平，更没有能力为将来拿出资源来储蓄、投资。所以政府和个人分担责任一定是最优解。

基于这种考虑，世界银行在1994年提出养老金体系的三支柱构想。第一支柱是强制性的公共养老金计划，由政府主导并且承担最终责任，通常采用现收现付制，以当下养老金支出来决定缴费收入，以实现当期养老金的收支平衡为主。用当年从劳动人口缴纳而来的社保养老基金，支付当年要付出给退休人士的养老金。全球最初都以第一支柱为主导，但随着老龄化加剧，现收现付的公共养老金收支压力陡增，各国构建起养老第二、第三支柱。第二支柱是职业养老金计划，通常由雇主和个人共同出资。第三支柱是个人养老金计划，完全由个人自愿缴费形成。第二、第三支柱一般采用基金积累制，政府出于鼓励往往会提供税收优惠。

各国依照国情都大致形成了三支柱的养老金体系，但各支柱在养老金体系中的占比有所不同，筹资方式也各有侧重。首先，政府主导的筹资机制，早期的欧洲福利型社会通过财政税收筹集养老的资金，但税负由劳动人口承担，不具备代际持续性，同时高税负会抑制经济发展。其次，政府、企业和个人共担的筹资机制，鼓励设立企业年金、个人养老储蓄等，将养老责任向企业和个人转移，让市场发挥作用。美国由政府财政提供基本的养老保障，企业与个人养老金作为主导蓬勃发展。再次，强化个人责任的筹资机制，最典型的是新加坡基于强制储蓄、强调个人自给自足的中央公积金制度。

养老金的高财政依赖是欧洲福利国家的通病，公共养老金的现收现付制度使得收支压力由来已久。以法国为例，政府主导的公共养老金仍是绝对主导，在养老金体系中占比超70%。法国的养老金体系由基本养老制度、补充养老制度和再补充养老制度组成。其一，基本养老制度有两部分，一是强制性的公共养老金，二是养老救助。公共养老金面向全体劳动人口，采用现收现付，资金主要来自雇主和雇员的缴费。养老救助面向因缴费年限不足或工资过低的老年人，或未被养老保险覆盖的老年人，资金全部来自政府财政。其二，补充养老制度是企业年金形式的强制性养老保险，现收现付，资金来自雇主和雇员的缴费。其三，再补充养老制度是自愿性的养老保险。尽管2003年法国就立法推出了分别面向企业和个人的、自愿性的养老储蓄计划，但发展缓慢，长期占比不足10%。

法国公共养老金体系以工薪税为主，但政府通过财政进行大规模补贴。根据法国养老金指导委员会（COR）报告，2023年政府转移支付（包含对公共养老金基金的补贴、针对特定群体的免税补贴等）占公共养老金总支出的比例约为18%。高比例的转移支付形成政府刚性支出，显著增加了财政负担。根据OECD（经合组织）数据，2022年法国公共养老金支出占GDP高达13.6%，仅次于意大利和希腊，高于欧洲各国平均的12.4%和OECD国家平均的7.9%。根据COR测算，法国的养老金收支在2023年开始出现赤字，未来十年养老金赤字为每年100亿~120亿欧元。

美国则是另一个极端，弱化了政府主导的公共养老金，大力发展私人养老金体系，以企业与个人养老金为主体，养老金高度市场化。第一，政府提供的强制性联邦公共养老金，即社会保障计划（OASDI），覆盖超过90%的65岁以上老年人口。采用现收现付的方式，主要来自工薪税，雇主和雇员分别按月度工资一定比例缴费。第二，企业年金计划，公共部门和企业为其雇员提供的各种养老金计划，这些计划在企业层面和个人层面均给予缴费税收优惠，投资获得的增值部分也获得税收减免。第三，个人养老金计划，主要为个人退休账户（IRA），同样享有税收优惠。截至2023年末，美国公共养老金资金规模只占6.2%，而企业、个人养老金的占比分别为58%、35.8%。美国的养老金体系中的企业与个人养老金计划的蓬勃发展与税收优惠和资本市场高度发达相关，市场化运作减轻了政府养老的压力。

政府对公共养老金的补贴极低，仅对低收入者提供了有限的支持。美国社会保障局（SSA）数据显示，2023年OASDI的资金绝大部分来源于工薪税（88.6%）及其信托基金投资收入（6.7%），少量来源于对高收入者征收的福利税（4.2%），对联邦财政的依赖度非常低（仅0.5%）。联邦政府主要通过补充保障收入计划（SSI）对低收入老年人、残疾人提供现金援助，资金来源为联邦税收拨款和州政府分摊资金，每年的SSI支出为600亿~700亿美元，相对OASDI总支出的比例约为5%。

与之形成鲜明对比的是，政府对私人养老金计划的税收优惠提供的隐性巨额补贴。美国国会预算办公室（CBO）采用国会税收联合委员会（JCT）的估算数据测算得出，联邦政府通过对企业年金和个人养老金计划相关缴款及收益的税收减免与税收递延产生的财政净补贴的现值，2019年总计2760亿美元。这部分补贴规模远超SSI支出，相对于OASDI总支出的比例高达1/4。

美国养老金体系的背后是政府对低收入者有限的补贴，和对中高收入者巨额的隐性补贴。尽管美国对私人养老金的税收优惠有力促进了二三支柱发展，转移了公共养老金面临的财政压力。但CBO的测算发现，养老金和退休储蓄账户的税收优惠大部分集中于高收入家庭，收入最高的20%家庭享受了该项补贴中超过60%的收益，而收入最低的40%家庭合计获得的收益不足5%。本末倒置的补贴加剧了贫富分化，不怪乎美国老年贫困率畸高。

新加坡的养老金体系介于美国和法国之间，以独特的制度设计连续16年获评亚洲最佳退休养老制度，其核心是中央公积金（CPF）制度，政府和个人分担养老储蓄的责任。CPF账户是新加坡政府强制设立的个人储蓄账户，由公积金局（CPFB）集中管理，雇主和雇员按月度工资一定比例缴费，进入个人账户积累，用于购房、子女教育、医疗和养老等。CPF实行累进制费率，设有征收上限，可抵扣个人所得税。随着雇员年龄的增长，雇员和雇主需交纳的公积金的缴费率降低。当前雇主和雇员的最高缴费率分别为17%和20%，强制公积金缴费促成了极高的储蓄率，2023年新加坡的总储蓄率47.7%，为全球最高的国家之一。

公积金按年龄在四个不同功能的账户间进行分配，年轻人的公积金缴费大部分存入普通账户（OA），随着年龄的增长，资金分配逐渐向特别账户（SA）和医疗账户（MA）倾斜。直至55岁后，普通账户和特别账户里退休存款计划的钱会转进退休账户（RA），等到65岁就可以开始提取养老金。公积金通过投资于新加坡政府发行的固定回报率的特别国债（SSGS），以确保资金稳定增值。政府担保公积金普通账户的利率底线为每年2.5%，特别账户、医疗账户和退休账户的利率底线为每年4%。此外，为了鼓励增加退休储蓄，当公积金账户达到一定余额，政府还会提供1%~2%的额外利息。

值得注意的是，与各国政府对于公共养老金采用现收现付制不同，新加坡的CPF账户是个人账户积累制。新加坡强制的CPF制度让个人承担主要的储蓄责任，年轻时积累储蓄养老年时期的自己，极大降低了政府的财政压力，也避免了代际之间的支付压力。根据CPF年报，2023年CPF资金来源94.6%是雇员与雇主强制缴费（64.6%）及投资收益（30%），财政补贴比例仅占4.5%。为增加退休收入，新加坡政府给予退休储蓄补助42亿新元。此外，通过就业储蓄补助计划（WIS）补贴低收入劳动者17.2亿新元、乐龄补贴计划（SSS）补贴缺乏家庭支持的低收入老年人5.9亿新元。新加坡政府补贴精准且高效，财政补贴集中用于鼓励退休储蓄和贫困救济，避免了福利的无限扩张。

我国养老金体系不断完善，已经初步建立三支柱的养老金体系。第一支柱是政府主导的基本养老保险，包括城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险，是我国养老保险体系的主体，参与具有强制性，起到广覆盖、保基本的作用。基本养老保险采用统账结合的筹资方式，以现收现付制为主。人社部的数据显示，2024年底我国基本养老保险参保人数10.7亿人，基本养老保险参保率达到95%。第二支柱是单位主导的企业年金和职业年金。其中，企业年金由企业及其职工自主建立，个人自愿参加。职业年金由机关事业单位及其职工建立，参与具有强制性。第三支柱由个人主导，包括有税收优惠政策支持的个人养老金，以及其他个人商业养老金融业务两部分。

我国养老金资产规模相比发达国家不足，仍以政府主导的公共养老金为主体，第二支柱初具规模，第三支柱刚刚起步。据《中国养老金融发展报告》数据，2022年末，我国养老金资产积累规模14.5万亿元，占GDP比例为12%。同期OECD的38个成员国的平均养老金资产与GDP之比是105%。人社部的数据显示，2022年末，我国三个支柱的养老金资产占养老金总资产的比重分别为58.3%、41.6%和0.1%。

随着全球的老龄化程度加深，过分依赖政府主导的现收现付制的公共养老金很难持续，支出刚性使得财政压力势必逐渐增加。我国务必要借鉴全球经验，加快构建符合国情的养老保障体系。第一，鼓励发展养老体系的第二、第三支柱，通过税收激励提高企业和个人参与企业年金和个人养老金的积极性，扩大私人养老金的覆盖面和参与深度。美国发达的私人养老金体系很大程度上受益于优厚的税收优惠政策，但要吸收美国的经验教训，税收优惠必须设置上限，以防止大量补贴倒挂高收入人群。第二，政府财政补贴精确用于特定的项目，面向低收入者、残疾者等老年生活可能遇到困难的群体。新加坡政府的补贴资金非常有限，但胜在精准高效，主要聚焦在增加退休储蓄和扶持低收入者，避免了平均主义和政府救济带来的巨大福利负担。

（刘劲系长江商学院教授，于艾琳系长江商学院研究员）