《生态保护补偿条例》颁布，专家：具有里程碑意义

中国生态保护补偿法治化进程取得重大进展，《生态保护补偿条例》（下称《条例》）10日颁布。

专家认为，这不仅使中国成为世界上第一个针对生态保护补偿全面立法的国家，也进一步明确了“保护者得到补偿”的基本原则，把生态保护补偿界定为激励性制度，而不是惩罚性制度。

对生态保护补偿全面立法

《条例》自2024年6月1日起施行。《条例》明确，国家通过财政转移支付等方式，对开展重要生态环境要素保护以及在生态功能重要区域开展生态保护的单位和个人予以补偿。地方政府及其有关部门应当将补偿资金及时补偿给开展生态保护的单位和个人；由地方政府统筹使用的资金，应当优先用于自然资源保护、生态环境治理和修复等。

同时，鼓励、指导、推动生态受益地区与生态保护地区人民政府通过协商等方式建立生态保护补偿机制。对在生态功能特别重要区域开展地区间横向生态保护补偿的，中央财政和省级财政可以给予引导支持；对补偿机制建设取得显著成效的，国务院发展改革、财政等部门可以在规划、资金、项目安排等方面给予适当支持。

《条例》还明确，充分发挥市场机制作用，鼓励社会力量以及地方政府按照市场规则，通过购买生态产品和服务等方式开展生态保护补偿。鼓励、引导社会资金建立市场化运作的生态保护补偿基金，依法有序参与生态保护补偿。生态保护补偿工作情况应当依法及时公开，资金管理使用情况由审计机关依法进行审计监督。

生态保护补偿是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。

10日晚，中国生态补偿政策研究中心执行主任，中国农业大学人文与发展学院教授靳乐山在接受第一财经记者采访时表示，《条例》的颁布，标志着中国生态保护补偿法治化进程取得重大进展，具有里程碑意义，使中国成为世界上第一个针对生态保护补偿全面立法的国家。

中国生态补偿从最早的森林补偿开始，逐步扩展到草原生态补偿等诸多领域。图为西藏林芝地区的森林、草原景观。摄影/章轲

他说，与世界其他国家相比，中国生态保护补偿已经是补偿力度最大、补偿领域最全、政府投入最多、保护贡献最显著的国家，同时也成为补偿法治化进程最快的国家。《条例》界定了生态保护补偿的内涵范围，更加明确了“保护者得到补偿”的基本原则，把生态保护补偿界定为激励性制度，而不是惩罚性制度，从而把生态保护补偿与生态环境损害赔偿区别开来。这一定义使中国的生态保护补偿概念和国际上的生态系统服务付费概念（PES）更加接近。

“生态保护补偿作为我国生态文明建设八项制度之一，结束了没有系统立法的历史，各级政府财政纵向补偿有了法律依据和责任，地区政府横向补偿有了法律框架和规范，市场机制补偿有了发展方向和空间。”靳乐山说。

生态补偿已覆盖8个领域

靳乐山介绍，中国生态补偿从最早的森林补偿（1999年）开始，逐步扩展到草原生态补偿（2003年开始的退牧还草和2011年开始的草原保护补助奖励机制），到流域生态补偿（2005年），水源区等水流生态补偿（2005）、到区域综合补偿（2008年开始的重点生态功能区转移支付），到海洋生态补偿（2010年山东、厦门等试点）、到荒漠生态补偿（2013年）、到湿地生态补偿（2014年）、耕地生态补偿（2016年）、水生生物资源养护补偿（2020），到目前，中国生态补偿已覆盖8个领域。

2005年十六届五中全会首次提出按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。

数据显示，我国的公益林补偿中央财政投入181亿元/年，草原生态保护补奖机制投入187亿元/年，重点生态功能区财政转移支付资金突破1000亿元/年（2023年为1061亿元）。“如此规模的生态补偿资金投入力度，在世界上是绝无仅有的。”靳乐山说。

靳乐山介绍，《条例》体现了中共中央办公厅、国务院办公厅2021年印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》中对深化生态保护补偿的总体要求，即“有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进”。财政纵向补偿、地区间横向补偿都是政府出资，可以合称政府补偿。市场机制补偿提及碳排放权、排污权、用水权和碳汇权益交易，生态产业发展和生态保护补偿基金等。

此外，《条例》明确了八大领域的分类补偿，即森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地和水生陆生生物资源的保护补偿。综合补偿包括重点生态功能区转移支付、自然保护地生态补偿、江河流域生态补偿、重大引调水工程水源区生态补偿等。明确了纵向补偿包括八大领域的分类补偿和重点生态功能区转移支付、自然保护地生态补偿这两类综合补偿。横向补偿包括江河流域生态补偿、重大引调水工程水源区生态补偿、重要生态环境要素所在区域以及其他生态功能重要区域及其他等四种类型。

对生态保护起到积极作用

截至目前，京津水源上游流域生态补偿已实现全覆盖。补偿机制建立以来，京津冀三地在资金拨付、联防联控、流域保护、污染治理等领域持续发力。张家口、承德两市累计获得密云水库上游横向生态补偿资金33.945亿元，承德、唐山两市累计获得引滦入津上下游横向生态补偿资金29.9亿元。

近日，山东省政府、河南省政府签订新一轮《黄河流域(豫鲁段)横向生态保护补偿协议》。2021年，山东、河南两省签署黄河流域首个横向生态保护补偿协议，以黄河干流跨省界断面的水质年均值和3项关键污染物的年均浓度值为考核指标兑现补偿资金。协议签署以来，黄河入鲁水质始终保持在二类以上，山东省作为受益方，兑现河南省生态补偿资金1.26亿元，中央财政专门安排资金予以奖励。目前财政部已会同相关部门推动21个省份在20个流域(河段)建立起跨省横向生态保护补偿机制。

中国20多年在生态保护补偿方面的大力、持续和全面投入，对生态保护起到了积极的作用。图为江苏一城市湿地景观。摄影/章轲

贵州省近日印发《贵州省赤水河等八大流域横向生态保护补偿办法》，按照“公平公正、权责对等”“双向补偿、合力共治”原则，以水质、水量目标为主要考核标准，将生态保护补偿资金安排与流域生态环境改善结果挂钩，调动流域上下游市（州）保护和治理的积极性。

靳乐山介绍，中国20多年在生态保护补偿方面的大力、持续和全面投入，对生态保护起到了积极的作用。例如，自2003年开始实施退牧还草工程，2011年开始在全国8个省区开展的第一轮草原保护补助奖励机制，到目前已经在13个省区实施的第三轮草原补奖机制，显著提升了我国草地整体质量，使中国从草原退化面积占总面积90%，转变为植被恢复面积占总面积48%，草地综合指标盖度增加5.26%，北方草地植被净初级生产力增加9.2%。中国流域环境质量稳步提升，2022年长江干流水质继续保持在二类水以上，连续三年稳定保持这一标准，水质明显提升。

靳乐山表示，《条例》汇集了其他单行法中的生态保护补偿条款，如《森林法》《水污染防治法》《水土保持法》《环境保护法》《湿地保护法》等中的生态保护补偿条款，提炼了现有生态保护补偿政策实践的有效做法，总体上是高度概括的原则性规定，具体落实还需要各领域配套制定实施细则和相关技术规程标准。