如何扩大收入再分配调节效应？专家热议个税和社保支出改革

在新一轮财税改革即将启动大背景下，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性政策如何落地引起热议。

5月11日，中国人民大学财税研究所和中国财政金融政策研究中心举办线上论坛，主题正是探讨促进收入再分配财税体制改革。

中国人民大学财政金融学院教授岳希明表示，目前中国包括社保支出在内的政府转移支付和个税再分配调节效应低，未来应该增加社保投入，且将增量主要用于低收入人群等。尤其是提高农村养老金水平，而非行政事业单位退休人员养老金。另外，做大个税收入规模，包括提高个税平均税率，维持现有个税起征点等。

增加社保支出

岳希明在论坛上表示，政府对收入再分配有两个主要手段，即个人所得税（下称“个税”）和社会保障支出，后者也属于政府转移支付。大家忽略的是，再分配效应中，80%以上都是来自社会保障支出，个税收入分配效应非常有限。这主要是由于社保支出或转移支付累进性远高于个税，即社保支出向低收入人群倾斜程度远大于个税收入向高收入人口倾斜程度。

目前衡量收入分配差距一个重要指标是基尼系数，基尼系数数值介于0~1，数据越大贫富差距越大。一般基尼系数在0.3—0.4 时比较合理，0.4—0.5 差距过大，大于 0.5 差距悬殊。

根据国家统计局的数据，2008年中国基尼系数达到约0.49高点后有所下降，近年维持在约0.47的水平。

经过对部分国家地区数据对比，岳希明表示，目前国家统计局公布的基尼系数是0.468左右，如果未来中国迈入高收入国家（高收入国家的基尼系数一般在0.4以下），就需要将基尼系数降低到0.4以下。实现这一目标主要依赖包括社保支出的政府转移支付，因为个税对收入分配作用有限。

根据财政部披露的2024年中央财政预算，2023年中央对地方转移支付约10.3万亿元，2024年这一数字预计规模为10.2万亿元。其中，与社保相关的转移支付中，2024年基本养老金转移支付约1.1万亿元，城乡居民基本医保补助约0.4万亿元。

岳希明表示，无论是政府转移支付还是个税的再分配效应中，规模比累进性更重要。从历史数据可以看出，只有转移支付包括社会保障支出规模不断扩大，低收入人口才更能从中获益。

“从收入再分配的角度来看，中国的社会保障体系或者社会保障支出的问题，在于社会保障资金规模过低，与此同时，有限的资金主要集中在公务员等少数行政事业单位、公职人员的退休金，因为过于集中，再加上规模小，所以社会保障支出收入再分配效应非常小，降低基尼系数的幅度非常小。”岳希明说。

他建议，增加社会保障投入，且把投入增量主要用于低收入人群和农村人口，另外还可加大失业保险或育儿补贴，这能够起到缩小收入差距作用。由于行政事业单位退休人员养老金较高，建议未来不再增长，而是提高农村居民养老金。

浙江财经大学财政税务学院教授李永友在论坛上表示，未来缩小贫富差距，财政支出除了增加社保投入外，促进低收入人群收入增长方面项目也更关键，比如普惠性教育、医疗支出等，让低收入群体享受更好地教育，让他们有能力挣钱。

广东财经大学财税学院院长李林木在论坛上称，财政支出在增加社保等支出的同时，受财力限制，应相应减少一些用于经济发展的投资性支出。

个税调节重在提高收入规模

尽管个税对收入分配调节作用大幅弱于政府转移支付，但从收入端来看，是主要税种中能起到收入分配调节作用最大的税种。

岳希明在对比部分国家和地区个税收入调节效应时发现，中国个税再分配效应相对较低。这主要在于中国个税收入占税收收入比重较低。经过研究发现，想要大幅提高个税收入规模，并将这个收入提高集中在高收入人口上，实践是不可行的。

他认为，基于扩大收入分配效应这一视角，未来个税改革方向是如何扩大个税收入规模，有各种各样的办法，其中最可行的做法可能是长期维持现有的个税起征点。如果未来想要充分发挥个税收入再分配效应，提高平均税率是必由之路。

李林木表示，中国的个税制度累进程度已经达到甚至远超多数发达国家，但从实际税负来看，个税平均税率非常低。而个税对收入差距调节作用非常微弱，这主要是平均税率和收入规模比较低所致，尽管累进性程度强，但并未起到相应作用。

他建议，个税改革应降低45%的最高税率，比如降低到35%或30%。与此同时扩大税基，比如可以考虑将住房公积金、超过一定标准养老金等纳入个税征税范围等，从而提高实际的平均税率。另外还要强化个税征管，提高纳税满意度。

李永友在论坛上表示，目前谈及个税调节收入分配，习惯思维是强调累进性让富人多交税，但这不等于最终能收到更多税，而且富人多交税跟穷人提高收入没有直接关系，这取决于财政支出政策，即是否用于社保支出等民生福利改善的地方。因此在收入再分配政策选择中，应慎用税收政策，减少政策扭曲或负向激励，重在税收公平，做大收入规模。