优化营商环境推重点举措，进一步激发市场主体活力丨法经兵言

5月29日，市场监管总局就《市场监管部门优化营商环境重点举措（2024年版）》（下称《重点举措》）征求意见，提出了市场监管领域优化营商环境的多个举措，回应社会关切。

完善行政执法裁量权基准

近年来，类似“采耳店擅自开展诊疗活动被罚22万”“老农卖芹菜赚14元罚10万”等影响营商环境的案件频频引起社会关注，执法人员机械执法、自由裁量权过大及标准不清晰使经营者对行政执法的权威性、公正性产生疑问。

“小过重罚”和“类案不同罚”的现象首先会损害法治信任，影响法律威严，导致社会不公。当公众目睹轻微过错遭受重罚，或相似案件受到不同处罚时，会对法律公正性和一致性产生质疑，进而削弱法治信任度。这种不一致的处罚还可能降低法律权威性，加剧社会矛盾。此外，“小过重罚”可能抑制企业和个人的创新热情与营商活动的预期。同时，不一致的处罚标准也给执法人员带来更大挑战，需要在不同案件中做出合理判断。

执法人员必须基于国家赋予的合理的行政裁量权进行执法活动。出现“小过重罚”“类案不同罚”的行政执法问题，其主要原因在于一线执法人员的行政裁量权自由度过大以及没有厘清权力边界。且在基层行政执法中缺乏监督，执法程序存在混乱及不合法的情况，由此也容易出现“情绪执法”“随意执法”等现象。此类现象会扰乱营商环境，使小微企业、个体经营户等经营主体战战兢兢，不利于改善民生、促进就业及促进经济增长的长远目标的实现。并且，此类现象时有发生也反映出基层执法者对于自己掌握的权力及执法程序没有清晰的认知，没有守法意识，容易滋生腐败及暴力执法。

监管执法不能只讲力度，更要体现温度，要将监管执法工作当作服务型政府建设的重要内容，实现监管无感，服务有感。市场监管部门在维护好市场秩序的同时，也要为小微主体的生存创造良好的环境，加大对执法人员的引导以及对问题执法的问责和惩处力度。对于社会危害程度相对较低，可以通过其他方式达到监管效果的行为，不必采取罚款等损害经营主体利益的处罚方式，限制执法人员行政裁量权，营造宽松的营商环境，做到过罚相当，减小经营者的负担，发挥法律指引作用。

《重点举措》提出完善行政执法裁量权基准，引导地方制定首违不罚、轻微免罚、减轻处罚清单等措施。这不仅能规范执法行为，提高法律透明度，还能减少执法的主观性和随意性，增强执法的公正性和一致性。明确的处罚清单有助于公众了解法律要求，增强对法律的信任。而且这些措施还有助于保护合法权益，促进社会和谐，优化营商环境。首违不罚、轻微免罚等规定可以保护那些因无心之失而违法的人，减少社会矛盾，促进和谐稳定。明确的法律规范和公正的执法环境更能吸引投资，推动经济发展。

坚持包容审慎监管，提高智慧监管能力

《重点举措》第16条提出：“对于新业态、新模式、新经济，坚持包容审慎监管。”新业态、新模式、新经济蕴含着巨大的发展潜力，“既具理性又有规范的管理措施”是其健康有序发展的基础。包容审慎监管的内涵即是对未知大于已知的新业态采取包容态度，要给新业态“观察期”，但要严守安全底线，对严重违法行为，坚决依法打击。

首先，包容审慎监管能够促进创新与健康发展。新业态、新模式、新经济通常引领市场创新方向。包容审慎的监管为这些新兴领域提供了成长和试错的空间，进而激发了整个社会的创新能力和发展活力。

其次，包容审慎监管能够适应快速变化的市场。在数字化和全球化的推动下，市场变化迅速，新兴业态不断涌现。包容审慎的监管能够灵活应对这种变化，确保监管政策不会因滞后而阻碍新经济的发展。

再次，包容审慎监管能够平衡风险与机遇。新兴业态虽然带来发展机遇，但也伴随着不确定性和风险。审慎监管能在不扼杀创新的前提下，有效识别和把控这些风险，确保行业的健康发展。

此外，包容审慎监管能够提升监管效能。随着新业态的飞速发展，传统现场监管方式可能难以适应。包容审慎监管结合智慧监管等现代手段，提高了监管的效率和效能。

非现场监管手段能够降低行政成本，提升监管效率，减少对于经营者的打扰。通过远程监管，可以实现全过程、全覆盖，也可实现线上全天候发现问题、处理问题、解决问题。

实施智慧监管、远程监管、无感监管等监管手段，对优化营商环境具有显著帮助。从企业角度看，它降低了企业的接待成本和运营中断风险，使企业能更专注于生产与创新。从监管部门角度看，智慧监管减少了人为干扰，提高了监管效率和精准度，使监管更加公正、透明。从社会角度看，它促进了公平竞争，为所有企业提供了公平的监管环境，有助于形成公平竞争的市场环境。良好的营商环境是吸引外资、提升国际竞争力的关键，而智慧监管等现代监管手段的运用，有助于提升一个国家或地区的营商环境，增强其全球吸引力。

持续深入推进营商环境优化

《重点举措》第37条提出：“市场监管部门要将优化营商环境建设作为‘一把手’工程”，表明市场监管部门对于优化营商环境的重视与支持。营造市场化、法治化、国际化的营商环境，是我国实现高质量发展的要求，营商环境影响着中国经济的吸引力、创造力、竞争力，优化营商环境能够稳定市场预期、提振发展信心，不断激发内生动力和创新活力。

市场监管部门将优化营商环境建设确立为“一把手”工程，一方面有助于强化顶层设计，提升政策执行力。作为“一把手”工程，优化营商环境将得到更高层次的规划和设计，进而形成更为统一协调的政策体系。这还意味着优化营商环境成为市场监管部门的首要任务，由主要领导亲自负责，从而确保相关政策的有效执行和落地。此外，这也将激发市场监管部门内部各层级、各部门的积极性，共同为优化营商环境贡献力量。同时，更严格的督查考核机制将确保各级各部门严格执行优化营商环境的各项政策。

另一方面，还有助于提升政策的针对性和精准性，树立政府的良好形象，增强市场信心。主要领导亲自抓，能更准确地把握市场需求和期望，制定更具针对性的政策措施。这也将向市场传递出政府打造一流营商环境的决心，树立政府的良好形象。更重要的是，此举将提振市场信心，吸引更多投资，推动经济高质量发展。优化营商环境是提升国家或地区国际竞争力的关键，而“一把手”工程将有助于形成具有国际竞争力的营商环境。

总体来看，将优化营商环境建设作为“一把手”工程，是政府在深化“放管服”改革、激发市场活力、促进经济高质量发展方面的重要举措，值得高度赞赏。然而，当前不同地区营商环境改革成效仍有落差，影响着不同地区的经济发展水平，优化营商环境对于平衡地区发展具有重要作用，依然任重而道远。优化营商环境是一项长期且复杂的系统工程，需要各级市场监管部门持续努力，不断推动营商环境向更高标准、更高水平发展。

（陈兵系南开大学竞争法研究中心主任、法学院副院长，张天蓉系南开大学竞争法研究中心研究助理）