黄益平：时隔十五年，美国两任财长到访国发院

（本文作者黄益平，北京大学国家发展研究院院长、教授）

 

两任财长的来访

2024年4月7日下午，美国财政部部长耶伦到访北京大学国家发展研究院，在承泽园与师生作了2个多小时的交流。

这是耶伦第二次来国发院。2009年6月1日上午，作为奥巴马总统特别代表访华的盖特纳财长也曾经来到国发院，在朗润园万众楼二楼作了主题为“美国和中国——为复苏和增长而合作”的演讲。

后来听盖特纳提起那天令他印象深刻的两件事情，一是两位老师陪他在未名湖畔漫步，二是一个学生在讲座上问他中国持有的美国国债是否安全。不过有媒体报道称，盖特纳刚坚定地说完“中国的资产非常安全”，会场一阵哄笑，媒体说，盖特纳露出稍感尴尬的表情。盖特纳还说，那几天正好有几位美国议员也在北京访问，有议员还对美债的安全性问题发表了不同的意见，盖特纳赶紧打电话过去沟通。我忘了他提到的议员的名字，查了一下媒体报道，那几天里克·拉森和马克·柯克领导的众议院“美中工作小组”代表团确实在北京访问。

更多财长的交流

十年后，2019年1月，我和几位同事一起访美，在纽约期间，到外交关系委员会拜访美国前财长鲁宾，鲁宾也邀请了盖特纳一起跟我们交流。鲁宾担任财长期间，萨默斯和盖特纳分别是他的副部长和助理部长，这二位后来也做了财长，他们几位的关系非常密切。

记得2011年6月我和鲁宾同在瑞士参加彼尔德伯格会议，会议结束返回的时候，我们在机场休息室相遇，聊了一会，我提到亚洲国家对美国财政状况的一些担忧，他即刻拿出手机向盖特纳办公室了解情况。

在纽约交流那天，盖特纳再次提起“朗润园之问”。他认为中国持有的美国国债是安全的，鲁宾也表示赞同。确实，即便在全球金融危机期间，美国位于“震中”，但国际资本不但没有逃离，反而大量回流美国。这说明，投资者仍然认为美国国债要比其它国家的资产更加安全。不过在2022年2月底以后，这个回答可能就需要增加一条限制条件。美国在俄乌冲突爆发之后冻结了俄罗斯的外汇储备，最近又准备将这些资产划拨给乌克兰，用于经济重建。因此，将来再看中国持有的美国国债是否安全，不应仅仅看美国的偿付能力，同时需要关注中国与美国的战略关系。

2023年1月，在纽约举行的二轨中美经济对话会上，我对美国利用美元的特殊地位制裁其它国家的做法提出了质疑，认为这会破坏国际金融秩序。美方代表团团长、另一位美国前财长杰克·卢当即表示不同意我的看法，他认为判断这件事情，关键要看之前俄罗斯做了什么。我说美元与国际支付体系是国际金融市场的重要基础设施，美国的做法直接导致不确定性上升，影响金融市场的有效运行。有意思的是，美方有两位来自金融市场的代表表示赞同我的看法。

为复苏与增长而交流合作

从2009年到2024年，在两位美国财长时隔十五年分别到访国发院之间，世界经济秩序已经发生了翻天覆地的变化，中美经济关系也今非昔比。两位财长访华的时间点有一个共同的背景，就是美国经济遇到了一些困难。

2009年，美国还处在次债危机之中。在当时，起码有相当一部分美国官员意识到，他们的金融部门把事情搞砸了，对世界各国形成了严重的溢出效应。2008年12月，小布什总统卸任在即，还紧锣密鼓地在华盛顿召集首次G20首脑峰会，希望世界各国共同努力，稳定金融、挽救经济，这也是第一次，包括中国在内的发展中国家被赋予了重要的全球经济责任。

所以，2009年6月初，当盖特纳应王岐山副总理之邀，来北京商量中美经济战略对话事宜时，他的使命应该就是他在国发院演讲的标题：“为复苏与增长而合作”。在那段时期，中美经济合作是主流。矛盾与分歧一直有，但借用当时在北京担任美国财政部特使的杜大伟的话，起码在工作层面，双方一直在努力地把控分歧、扩大合作。

盖特纳自己确实也比较了解中国，他年轻的时候在中国的大学学习过，他父亲曾经担任福特基金会驻华代表，跟很多中国学者相熟。在卸任财长之后，盖特纳也一直在推动中美经济交流与合作。

这次耶伦来访时，美国经济也面临一些困难，比如高生活成本、高利率和结构性失业等。当然，中美经贸关系已经发生了非常大的改变。而这个改变，我们是在参与交流、从事研究的过程中逐步感知到的。自2010年起，国发院与美中关系全国委员会每年举行两次中美经济二轨对话，国发院代表团每年都会前往华盛顿拜访白宫、财政部、国务院和商务部等政府机构。

形势比人强

2023年上半年，总统安全顾问沙利文和财长耶伦分别发表了讲话，算是为拜登政府的经济政策勾画了一个理论框架，这个框架也可以看作特朗普“交易思维”的高级版。

核心观点是两个维度：

一是认为美国过去的经济全球化战略导致了产业空心化、结构性失业和金融泡沫化等问题，因此需要反思与纠偏。所谓的逆全球化政策就是这个反思的结果，这其实是一个非常遗憾的结果，解决美国经济中存在的那些问题，应该主要依靠结构改革而不是贸易保护主义。

二是指责中国的经济政策“扰乱国际市场秩序、造成不公平竞争”。现任副国务卿坎贝尔早在2018年2月就在《外交事务》上发表文章，断言过去美国支持中国融入世界经济体系的目的落了空，所以其中国政策需要改弦更张。同时，中美GDP的比率从2001年的13%飙升到2021年的76%，这也让很多美国人产生了即将失去“世界第一”地位的焦虑情绪，中美经贸关系也就增添了“大国竞争”的色彩。政客们当然也更有动力将国内经济矛盾的责任推到中国的头上，特别是如果这样做还能够赢得选票。

2023年7月，已经当选财长的耶伦也曾到访北京。耶伦是一位经济学家，她看问题的视角通常比较理性。不过那天晚上她说了一个多少有点让我吃惊的观点。她说无论是限制贸易、还是吸引制造业回流，美国政策的一个重要目标是为“小镇蓝领青年”创造就业机会。我问她，这样的政策有多少合理性与可行性。她停顿了一下，说这是政府必须做的事情。从经济学的视角看，美国已经过了大规模发展低端制造业的阶段，所以不容易成功，即便能做成，也会大大增加美国消费者的生活成本。

最终的决定因素也许是政治考量。“小镇蓝领青年”和“乡下红脖子”的不满，既可能是特朗普第一次当选总统的原因，也可能是造成美国全球化政策逆转的理由。

2024年4月，耶伦作为美国财长来访承泽园时，中美关系已经远不如2009年。虽然在讨论的过程中也时有轻松时刻，整体氛围肯定已经不能跟当年盖特纳财长的来访相比。中美双方对部分问题的看法已经比较对立，虽然表达都相对温和。耶伦提出的第一个问题便是中国过剩产能，她担心快速扩张的中国电动汽车产能会冲垮美国的汽车产业与就业。实际上，中国在2023年总共向美国出口了才1万辆左右的电动汽车，还都不是国内自主品牌，按说影响是很有限的。但到5月，美国政府就匆忙将中国电动汽车的关税从25%提高到100%，据说是因为总统大选中的两个关键性的摇摆州都有庞大的汽车产业。可见，在政治考量主导的情况下，“叙事”已经远比“事实”来得重要。

如果这一行为逻辑不改变，那么明年不管是特朗普还是哈里斯担任美国总统，中美经贸关系都不太可能出现显著的改善。

期待未来

过去十五年来，美国政府不太理性的经济政策变得越来越多。但日常打交道，会发现许多美国官员的思路其实还是很清楚的，也许他们只是不得不跟政治现实妥协。

2021年初耶伦刚刚接任财长的时候就曾经公开表示，关税不但不能限制中国的出口，还会增加美国消费者的生活成本。但后来再没说过这话。虽然我们并不知晓具体的原因，但大概能猜个八九不离十吧？

将来中美经济关系会如何演变，我说不准。但无论如何，世界最大的两个经济体保持政府与民间层面的密切交流，对双方有好处，对世界也有好处。

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