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管涛:从两年“四万亿计划”说起

第一财经 2024-10-14 21:13:52 听新闻

作者:管涛     责编:任绍敏

一揽子刺激计划出台后,政府的钱花在哪,哪级政府来花这个钱,以及政府的钱从哪来,也都需要通过深化改革,形成基础性制度来解决。

面对当前经济运行出现一些新的情况和问题,加大逆周期调节力度成为各方共识。近来,不少专家呼吁借鉴应对2008年全球金融危机冲击的经验,也出台一揽子经济刺激计划。在近期国新办召开的新闻发布会上,记者多次问及一揽子政策的预计规模。

两年“四万亿计划”的由来

2008年9月,美国次贷危机演变成全球金融海啸(也称“2008年全球金融危机”)、世界经济衰退。受此影响,中国经济增速快速回落,出口负增长,大批农民工返乡。有鉴于此,2008年11月5日,国务院常务会议研究部署进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的措施。

会议确定了进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施,包括加快建设保障性安居工程;加快农村基础设施建设;加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设;加快医疗卫生、文化教育事业发展;加强生态环境建设;加快自主创新和结构调整;加快地震灾区灾后重建各项工作;提高城乡居民收入;在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革,鼓励企业技术改造,减轻企业负担1200亿元;加大金融对经济增长的支持力度。初步匡算,到2010年底上述支出约需4万亿元。这就是“四万亿计划”的由来。

资金来源不全是政府。据发改委介绍,一部分为新增中央投资1.18万亿元,占比29.5%,主要来自中央预算内投资、中央政府性基金、中央财政其他公共投资,以及中央财政灾后恢复重建基金;另一部分为其他投资2.82万亿元,占比70.5%,主要来自地方财政预算、中央财政代发地方政府债券、政策性贷款、企业(公司)债券和中期票据、银行贷款以及吸引民间投资等。

资金运用也不全是投资。2009年9月,时任国务院总理温家宝在夏季达沃斯论坛上明确表示,将一揽子计划简单说成四万亿投资是误解。首先,这是以扩大内需为主、消费与投资拉动相结合的计划。两年投资计划中,中央政府投资主要起四两拨千斤的作用,带动地方和社会资金参与建设。我们还将大力刺激消费,推动经济增长向内需特别是居民消费需求拉动转变。其次,这是当前和长远相结合、保增长与调结构相统一的计划。中央扩大投资的方向主要用于加强经济社会发展薄弱环节,消除国民经济瓶颈制约,在积极拉动内需的同时,促进结构调整和发展方式转变。再次,这是政府与市场作用相统一、发展与改革相促进的计划。政府资金主要投向公共领域,并发挥对社会资金的引导作用。同时,通过结构性减税,增强企业的投资能力和居民的消费能力;运用财政贴息、税收等手段,引导企业调整结构,兼并重组。最后,这是既保增长又惠民生的计划。我们将公共资源配置向民生工程倾斜,在全国10%的县市区试点新型农村社会养老保险,全面推进医药卫生体制改革,解决关闭破产国有企业退休人员的医疗保障问题,扩大就业特别是高校毕业生和农民工等重点群体就业。

2010年初,时任发改委主任张平在全国两会记者招待会上介绍,这四万亿主要分布在:民生工程,就是对教育、卫生、文化等社会事业的投资,占比44%;自主创新、结构调整、节能减排、生态建设,占比16%;重大基础设施建设,包括交通基础设施、铁路、公路及重大水利工程,占比23%;汶川地震的灾后恢复重建,占比14%;其他公共支出,占比3%。

尽管对于“四万亿计划”褒贬不一,但不可否认的是,当时中国政府果断出手,迅速提振了市场信心,带动中国经济实现了V形反弹,同时也对世界经济复苏做出了积极贡献。2009和2010年,我国固定资产投资分别比上年增长30.4%和24.5%,其中,基础设施建设投资分别增长42.2%和18.5%,民间投资分别增长33.7%和32.1%;中央财政用在教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的民生支出合计分别增长31.8%和19.9%。

本轮经济支持计划的潜在规模已然不小

今年7月18日二十届三中全会公报强调,坚定不移实现全年经济社会发展目标。7月30日中央政治局会议指出,宏观政策要持续用力、更加给力,加强逆周期调节,加快全面落实已确定的政策举措,及早储备并适时推出一批增量政策举措。9月26日中央政治局会议进一步强调,要切实增强做好经济工作的责任感和紧迫感,有效落实存量政策,加力推出增量政策,努力完成全年经济社会发展目标任务。

据发改委10月8日在新闻发布会上介绍,一揽子增量政策将围绕加大宏观政策逆周期调节、扩大国内有效需求、加大助企帮扶力度、推动房地产市场止跌回稳、提振资本市场五个方面推出。无疑,如果相关支持政策可以量化的话,其规模将相当可观。

以推进以人为本的新型城镇化为例。7月底,国务院发布了《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》,提出实施新一轮农业转移人口市民化、潜力地区城镇化水平提升、现代化都市圈培育和城市安全韧性水平提升“四大行动”,经过五年努力将常住人口城镇化率提升约4个百分点至70%。新型城镇化的核心是城乡基础设施一体化和公共服务均等化。

发改委未披露四项行动可能涉及的投资规模,仅列举了城市安全韧性水平提升行动中地下管网建设改造的例子。预计未来五年需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量将近60万公里,投资总需求约4万亿元。去年和今年,已安排中央预算内投资、增发国债和超长期特别国债资金共超过4700亿元,重点支持城市燃气、排水等地下管网改造和城镇老旧小区改造等城市更新项目。在今年底提前下发的两个千亿项目清单和投资计划中,城市更新仍占一定比例。

近期引发市场热议的刘世锦老师关于两年10万亿元经济刺激计划的建议,正是前述新型城镇化建设的重要内容。日前,他公开呼吁以发行超长期特别国债为主筹措资金,在一到两年时间内,形成不低于十万亿元的经济刺激规模。他提及两大突破口:一是大力度提升以进城农民工为主的新市民在保障性住房、教育、医疗、社保、养老等方面的基本公共服务水平;二是加快都市圈范围内中小城镇建设,带动中国的第二轮城市化浪潮,形成以城乡融合发展为基础的高质量可持续现代化城市体系。同时,他还指出,以往的重点是物质资本投资,这次是人力资本投资。

年初研究制定的《推动大规模设备更新和消费品以旧换新(即“两新”)行动方案》也可以是经济刺激计划的重要组成部分,包括了“两新”、回收循环利用、标准提升“四大行动”。据发改委介绍,初步估算,设备更新需求将是一个年规模5万亿元以上的巨大市场,汽车、家电更新换代也能创造万亿元规模的市场空间。7月19日,国务院常委会议研究决定,统筹安排3000亿元超长期特别国债,支持“两新”。目前相关额度已全部下拨,对拉动投资增长、释放消费潜力发挥了重要作用。此外,发行并用好超长期特别国债,高质量做好支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设(“两重”建设)也是当前重点工作。而且,三中全会在部署“完善扩大消费长效机制”中明确提出,合理增加公共消费。

综上,形成一个远超2008年刺激规模的一揽子计划并非难事。关键是,相关工作是政府还是市场主导,政府支出主体是中央还是地方主导,政府支出方向是投资还是民生主导。

“四万亿投资计划”实施后,2009和2010年,我国未经调整的公共财政收支赤字(狭义赤字)累计达1.39万亿元,加上政府性基金收支差额的广义赤字累计为8476亿元,同期固定资产投资完成额分别较2008年增加4.60万亿和9.32万亿元。

加码财政支持与深化财税改革同等重要

继9月24日三大金融监管部门宣布了一揽子金融支持政策后,10月12日财政部也披露了一揽子增量财政政策。开场,财政部就称,预计全国一般公共预算收入增速不及预期,但明确表示财政有足够的韧劲,通过采取综合性措施,可以实现收支平衡,完成全年预算目标。

增量财政政策主要有四点内容:一是加力支持地方化解政府债务风险,较大规模增加债务额度,支持地方化解隐性债务,地方可以腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生;二是发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本,提升这些银行抵御风险和信贷投放能力,更好地服务实体经济发展;三是综合运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具,支持推动房地产市场止跌回稳;四是加大对重点群体的支持保障力度,国庆节前已向困难群众发放一次性生活补助,下一步还将针对学生群体加大奖优助困力度。此外,还有其他政策工具正在研究中,比如中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。

中央政府加杠杆是各方基本共识。2023年底中央金融工作会议明确提出,要优化中央和地方政府债务结构。2023和2024年的公共财政收支预算中,地方政府赤字规模不变,而中央政府赤字连年增加。前述第二、四项内容都是花中央政府的钱,最后一项研究中的工具需要走法律程序,也是掏中央政府的腰包。市场预计,考虑到当前公共财政收入的缺口,中央财政举债的初期规模有望达到2万亿元。当然,今年所剩时间无几,主要工作是遏制经济下滑势头。市场更为关注的是明年财政预算的赤字率和政府举债安排。

当前市场上另一个较为激进的财政刺激建议是,李迅雷老师提出,每年发5万亿、10年发50万亿超长期特别国债。只是不论特别国债还是地方政府专项债,大都要求有资产对应,甚至要求投资有回报,才不纳入赤字。而这方面的钱并不好用。据发改委介绍,今年7000亿元的中央预算内投资已经下达,目前项目开工率是58%;超长期特别国债里用于“两重”建设的7000亿元也全部下达,项目开工率是50%;今年用于项目建设的地方政府专项债,到9月底发行率是90%,项目开工率是85%;去年四季度增发的1万亿国债,所有项目到今年6月底已全部开工,目前完成投资7700亿元。政府投资项目的问责机制,或是导致积极财政政策的稳增长效能发挥不同于1998和2008年危机应对的重要原因。

如果是民生和社会保障支出,用发行特别国债或地方政府专项债来解决,不纳入赤字似有不妥,而应提高赤字,增加一般政府债券发行。当然,从国际社会看,福利社会也有一堆问题,故二十届三中全会提出,坚持尽力而为、量力而行,完善基本公共服务制度体系,加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。

至于基层“三保”问题,短期靠加大中央转移支付力度,以及加大地方化债力度,补充地方财力,长期还是要靠深化财税体制改革,增强地方自主财力,重塑央地财政关系,完善政府债务管理制度。更为重要的是,如前所述,一揽子刺激计划出台后,政府的钱花在哪,哪级政府来花这个钱,以及政府的钱从哪来,也都需要通过深化改革,形成基础性制度来解决。

从抓紧出台改革实施方案、抓紧推动改革举措落地实施,以及注重顶层设计与基层探索相结合三方面推进财税体制改革,也应当成为下阶段增量财政政策的重要看点。

(作者系中银证券全球首席经济学家)

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