宋雪涛：城镇化的下半场是“人口财政”

（本文作者宋雪涛，天风证券宏观首席分析师；张伟，天风证券宏观分析师）

 

中国经济过去二十多年的快速发展，得益于两个趋势——“全球化”（出口）和“城镇化”（房地产）。

“全球化”的结果是中国商品出口占全球份额从2001 年的4.3%持续提升到了2021年的14.9%，中国制造业增加值的全球占比从2004年的8.6%跃升至2021年的30.5%。“城镇化”的结果是1996-2020年间年均城镇化率提升幅度在1个百分点以上，全国城镇人口由1995年的3.5亿快速增加到2020年的9亿。

“全球化”和“城镇化”的趋势塑造了开发型的地方政府，形成了一套与之相适应的地方财政经济循环体系。地方政府通过园区建设、招商引资、基建投资，带动制造业产能扩张、提升出口份额、逐渐完善产业链并形成规模效应，产业规模扩张又吸引了更多的农业转移人口进城、加速城镇化发展、进而带动了购房需求；产业规模扩张和城镇化又带来了增值税、营业税等生产型税种和土地出让收入，扩充了地方财政，使得地方政府拥有更多的财力招商引资、基建投资、推动城镇化发展、扩大产业规模效应，进而形成一个正反馈。2023年，增值税和土地出让收入合计占到地方政府综合财政收入的60%。

随着中国劳动人口在2013年达峰以及城镇化速度在2015年达峰，“全球化”和“城镇化”的趋势可能已经进入了从加速到减速的下半场，之前的“产业-人口-房地产-土地财政-投资-产业……”的正反馈，开始伴生出产能过剩、供大于求的效率问题和环境过载、社保不足的分配问题。

推动地方政府职能转变，是当前经济转型过程中的重要一环，其关键是建立新的激励约束机制，也是三中全会《决定》提出的核心改革措施。过去的激励机制是一套以“土地财政”为支点，撬动地方政府“GDP锦标赛”的正反馈循环。新的“出海”和“城市化”正在接续老的“全球化”和“城镇化”，成为增长的新趋势，“人口财政”正在取代“土地财政”，成为正反馈循环的新支点。

三中全会《决定》提出了“建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制”，即“地随人走”，一个城市增加了常住人口，就相应增加更多的建设用地指标（详见报告《土地改革的重要信号——中央深改委第四次会议解读》，2024.2.24），人口的流动将会撬动土地资源。

在公平竞争的环境下，人力资源和建设用地指标是吸引企业的重要条件，特别是在禁止地方政府违规补贴以后，比拼的是营商环境、人力资源、土地指标、市场规模。人不仅贡献了生产，同时也创造了消费，二者在未来都会创造地方的税收。过去地方政府重视地产，是因为土地出让收入归地方财政，但三中全会提出“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，人口越多、消费市场越大，地方政府将会获得更多的税收。

对地方政府而言，聚集了人口，就聚集了土地资源；吸引了人和土地，就吸引了企业和税收；有了企业，进一步吸引了更多就业和人口流入；有了税收，才能提供更多的公共服务，进而吸引更多的人口流入，进一步带动更多的税收，从而形成一个新的正反馈循环——这就是“人口财政”。

以人口为新杠杆，用人口撬动资源（土地）、市场（消费）、企业（生产）和税收（消费税、所得税、增值税、土地出让收入），这是对“土地财政”的替代。按照三中全会提出的改革思路，未来地方政府比拼的将是吸引“人”的能力。“人”不限于常住人口，也包括游客，因为游客也会带来消费，随着消费在经济中的占比越来越高，消费税的地位也会随之上升；“人”不限于居民，也包括企业家，企业在哪里投资布局，考虑的不仅是经营成本和市场规模，还有营商环境。

未来地方政府的定位将从开发型政府转变为服务型政府，提升公共服务，增加消费场景，改善营商环境。而这些转变正在逐步发生。完善基本公共服务制度体系是当前重要的改革举措。三中全会《决定》提出，“把握人口流动客观规律，推动相关公共服务随人走，促进城乡、区域人口合理集聚、有序流动”。

截至2023年，我国户籍人口城镇化率相比常住人口城镇化率低约18个百分点，有大约2.5亿人口常住城镇但未落户。新型城镇化的首要任务是农业转移人口市民化，推动2.5亿未落户的城镇常住人口尽快落户。第一步是公共服务制度改革，拉平户籍与非户籍人口所能享受的公共服务，强化居住证的作用，淡化户口的附加属性，使非户籍人口基本公共服务与身份证、居住年限挂钩。

第二步是深化户籍制度改革，“放开放宽除个别超大城市外的落户限制，推行以经常居住地登记户口制度”，让落户更加便利。户籍的放松、淡化可以让更多的人享受到城市的公共服务，比如解决农业转移人口子女上学、就医等问题，也有助于让人口摆脱户籍的限制，更好地自由流动。

三中全会《决定》强调“完善扩大消费长效机制，减少限制性措施，合理增加公共消费，积极推进首发经济”。今年6月，发改委等六部门联合制定了《关于打造消费新场景培育消费新增长点的措施》[1]。今年7月，《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》正式施行[2]。

近年来地方政府也更加重视消费场景。今年以来，成都市、天津市、河北省、安徽省陆续出台了相关的地方性政策。而从这两年爆火出圈的山西“黑神话·悟空游”、天水“麻辣烫游”、哈尔滨“冰雪游”、淄博“烧烤游”等也能直观地看到地方政府在吸引游客、服务游客方面的努力。

在新的循环下，公共服务是地方政府扩大竞争优势的关键，公共服务的水平影响了人口、市场和企业的规模，也影响到财政收入的高低。同时，三中全会对地方政府用“税收洼地”和“小政策”等“内卷式”招商引资的做法提出了严格的约束，目的就是促进市场公平竞争、优化营商环境、建设全国统一大市场。新的正循环机制的建立，意味着地方政府之间的竞争从过去的“唯GDP论的数量锦标赛”转变为“以公共服务和营商环境拉动经济可持续增长的质量锦标赛”。

经济转型离不开制度改革。用“人口财政”的新循环和以公共服务拉动经济可持续性增长的“质量锦标赛”取代“土地财政”的旧循环和唯GDP论的“数量锦标赛”，是制度改革的核心。三中全会勾勒的制度改革，用公共服务改革+户籍制度改革+土地制度改革来推动人口和土地两大要素更加市场化流动，用土地指标+消费税+生产税来激励地方政府由开发型政府向服务型政府转型，用调整地方政府激励方式和公平竞争审查来推动市场竞争“反内卷”的转型。

过去，地方政府以企业为主，未来，地方政府以人为本；过去，地方政府通过补贴、优惠来“抢企业”，未来，地方政府将以公共服务来“抢人口”；过去，地方财政依赖生产税和土地出让收入，未来，地方财政将更加多元，生产税、消费税以及用地指标将共同构成地方的可用资源。

这种改革路径大概率会加大区域之间的分化，产业、人口、建设用地可能都会进一步向优势地区聚集，更好地发挥不同地区的资源禀赋和比较优势，让大城市更大、卫星城更多、城市群更具规模。但这并不意味着区域之间的贫富差距会因此扩大。向优势地区聚集的人口会受益于产业的发展和公共服务水平的提升；而非优势地区由于人口的流出，选择留在当地的人口所能获得的人均资源反而在增加。即使市场存在失灵的可能，还有中央转移支付制度负责最后的调节。

上世纪70年代美国曾经也经历过类似的结构转型。

由于能源成本大幅上升、劳动力成本缺乏竞争力、经常性的产能过剩，加之日本、德国等国家工业逐渐崛起，美国在20世纪70年代推动了一轮“去工业化”，实现了中低端产业的出海，制造业增加值在美国GDP中的占比持续下降。而产业出海使得美国国内的消费品供给开始更多地依赖海外进口，从1968年开始，美国正式进入了贸易逆差时代。“去工业化”也导致了城镇化的停滞，20世纪60年代，美国的城镇化率累计提升了3.6个百分点，而70年代则仅有0.1个百分点。

最终美国依靠新一轮创新周期和信息技术革命引领的产业升级走出了70年代的滞胀。之后，美国个人消费支出在GDP中的占比从1968年开始持续提升，到2011年达到了68.6%，较1967年提升了近10个百分点；研发强度从1978年的2.3%提升至1987年的2.9%，出现了如英特尔、微软、苹果、甲骨文等一批信息科技公司。

当制造业大国发展到一定阶段后，传统制造业衰落、贸易形势逆转、城镇化停滞几乎难以避免，产业升级、经济转型是摆脱增长困境的必经之路，随着产业附加值的提升，人力资本在利润分配中的比重也随之上升，消费将进入扩张期。

中国当前的经济转型与美国70-80年代类似。当前的企业出海对应美国的“去工业化”，发展新质生产力对应美国的信息技术革命，以“人口财政”为支点的新循环对应了美国从第一大生产国向第一大消费国的转型。

近期出台的一揽子稳增长增量政策有望提振市场的短期信心，而正确且务实的改革举措才是市场长期信心反转的底气。

 

风险提示

1、 改革推进的节奏存在不确定性：

尽管三中全会《决定》提出了改革的方案，但涉及领域较多，推进过程可能较为复杂，节奏存在不确定性。

2、 改革的具体措施仍有待于政策的进一步明确，本文分析或与实际情况存在偏差：

本文仅是基于三中全会《决定》内容对具体的改革措施进行了合理地推演分析，但具体如果落实，还需要更多政策出台予以明确。

3、 中美国情存在差异，部分领域可能不完全可比：

本文对改革的分析部分借鉴了美国上世纪70-80年代的转型历史，但中美地缘状况不同、人口规模不同、经济发展阶段不同、经济体制不同，可能无法完全进行类比。

 

（本文仅代表作者个人观点）