30年来首次修订迎新进展，仲裁法再调整外部监督条款

仲裁法出台30年以来的首次修订再迎新进展。日前，仲裁法修订草案二审稿经全国人大常委会审议后，向社会公开征求意见。

作为一种替代性争议解决方式，仲裁相较传统的诉讼具有效率高、综合成本低、保密性强的优势。随着我国经济不断发展和对外开放的扩大，现行仲裁法的部分内容已经不能很好地适应发展的需要，亟待修订与完善。

去年11月公开的修订草案一审稿，对涉外仲裁制度、仲裁委员会内部治理及管理制度、仲裁员选聘管理、司法行政工作职责等内容进行了修改。在此基础上，本次二审稿增加了支持仲裁国际交流合作的相关规定，并增加规定规制虚假仲裁。对于业界十分关注的仲裁机构建设问题，此次二审稿增加了仲裁委员会任期与换届的要求，保留了仲裁委员会由司法行政机关指导、监督的内容，删除了一审稿中明确省级司法行政部门行政处罚权限的规定。

与此同时，此前业界对一审稿增加的外部行政监督条款颇有争论。在我国各地仲裁事业发展并不均衡的情况下，为解决中小仲裁机构管理混乱、仲裁员能力不足、虚假仲裁等问题，仲裁法修订中引入外部监督有一定的必要性，但专家提醒仍需警惕后续司法行政部门的指导监督变成对案件业务的直接干预。

加强仲裁机构内部建设

仲裁机构的建设一直是业界关注与此次修法的重点。目前我国有近300家仲裁机构，不同地方仲裁机构的办案水平与仲裁员质素差异较大，多数仲裁机构办理少数案件的不均衡现象长期存在。

修订草案一审稿明确，我国仲裁机构的属性为公益性非营利性法人。复旦大学法学院教授兼上海国际经济贸易仲裁委员会仲裁员陈力曾指出，这有助于仲裁机构的独立及去行政化，也与国际通行做法相一致。

在仲裁机构的内部治理方面，一审稿规定仲裁委员会应当依照法律法规和章程规定，建立健全内部治理结构，明确决策、执行、监督等方面的职责权限和程序。仲裁委员会应当建立健全民主议事、人员管理、收费与财务管理、文件管理、投诉处理等制度。

在上述规定的基础上，二审稿增加仲裁委员会组成人员任期和换届的相关规定：仲裁委员会的组成人员每届任期五年，任期届满的应当依法换届，更换不少于三分之一的组成人员。此外值得一提的是，一审稿新增公职人员禁止兼任仲裁员和仲裁员失格除名的相关规定，也延续至此次二审稿中，在业界看来这充分回应了现实需求。

在仲裁发展初期，部分公职人员担任仲裁员确实对仲裁的发展起到了一定的作用，但随着仲裁事业的不断发展，当前不少业内人士认为，应当保证仲裁机构和仲裁员的独立性与专业性。

中国法学会仲裁法学研究会常务理事李轩曾在接受第一财经采访时指出，杜绝仲裁机构内部人士或行政司法官员担任仲裁员，主要聘请社会独立性较强的法律专家或技术专家，能更好地履行“专家办案”，并保证仲裁员的办案独立性。

此外，二审稿还规定：仲裁员有被开除公职、吊销律师执业证书或者被撤销高级职称等不再具备担任仲裁员条件情形的，仲裁委员会应当将其除名。据人民法院报报道，在对草案进行分组审议时，布小林委员认为关于仲裁员除名的规定仅列举了三种情形，不够完善，应尽量将不适宜继续担任仲裁员的各类情形列举出来，使其更明确，便于实践中操作。

关于引入司法行政部门监督的讨论

为进一步规范仲裁事业发展，修订草案一审稿引入了司法行政部门的监督条款，这一改动在此前曾引发较大讨论。

具体而言，一审稿在第23条规定：国务院司法行政部门依法指导、监督全国仲裁工作，完善监督管理制度，统筹规划仲裁事业发展。省、自治区、直辖市政府司法行政部门依法指导、监督本行政区域内仲裁工作，对违反本法规定的仲裁委员会及其组成人员、工作人员责令改正，视情节轻重给予警告、通报批评、上一年度收费金额1%以上10%以下的罚款、没收违法所得、限期停止仲裁活动、吊销登记证书等处罚。

此次二审稿显示，一审稿第23条调整为二审稿第26条，并删除了之前第23条第2款中明确省级司法行政部门行政处罚权限的规定。

据人民法院报，在全国人大常委会分组审议时，郑建邦副委员长在发言中指出：“草案第26条司法行政部门‘监督’仲裁工作的表述，较易引发外界对仲裁可能受到行政干预、地方保护的疑虑，不利于树立中国仲裁的独立和中立形象。”他建议，删除“监督”的表述，改为“统筹规划和指导”。

在独立仲裁员、中国工程造价法律合作联盟秘书长朱永超看来，业界对行政干预的担忧，大多来自国内头部仲裁机构，它们自身内部管理水平较好，仲裁员的专业能力也更强，比较注重与国际仲裁业务接轨。

“但对于更多来自二三线城市的中小仲裁机构来说，它们能否将受理的案件判对仍成问题。”朱永超告诉第一财经，这些仲裁机构普遍存在仲裁员专业能力较低、承接案件质量差、收费低等问题。

有业内人士透露，一些仲裁机构为了追求案件数量，每年承接的案件很大一部分是小额贷款案件，这些案件不但质量不高，甚至有可能因为仲裁机构过于追求数量，而忽视了对当事人程序权利的保护，损害了仲裁的公信力。

李轩此前告诉第一财经，仲裁发展到现阶段，实际上有了成熟化的趋势，但这只是普遍而言，具体到各个地方，仲裁水平的差异性仍然非常明显，且各地仲裁机构可以说是“各自为政”，在仲裁规则、仲裁收费标准、仲裁员队伍建设上都有差异，有些地方仲裁机构很难保证独立性和公正性。

朱永超认为，考虑到大多中小仲裁机构的发展现状，加强司法行政部门的指导、监督，是有必要性的，尤其是在仲裁委员会的自律性组织——中国仲裁协会尚未成立时，“引入外部监督，并非是直接干预具体的案件审理，这与坚持仲裁的依法独立判案并不冲突”。

此外，2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见》，其中提到加快推进仲裁制度改革创新，支持融入基层社会治理。充分发挥仲裁在国家治理体系中的作用，把仲裁融入经济社会发展各个领域，在解决好传统商事纠纷的同时，把仲裁服务延伸到基层，积极参与乡村、街道、社区的基层社会治理，依法妥善处理人民群众在日常生产生活中涉及财产权益的各类民事纠纷，实现案件受理多样化。

朱永超指出：“上述文件在业内的指导性意义很大，这也意味着我们当前理解并践行的仲裁范围，并不限于商事案件，还包括民事案件，再加上要积极探索仲裁融入基层社会治理，这和国际上的商事仲裁其实是不同的概念。”而在此基础上，仲裁法引入司法行政部门对仲裁机构的外部监督的规定，似乎是必然的。